El día de hoy se publicaron dos posiciones interesantes sobre la revocación de mandato (el mecanismo bajo el cual, mediante una votación abierta, el electorado ratifica o remueve a un gobernante de su cargo antes de que acabe su periodo). Una fue la de Jesús Silva-Herzog Márquez (JSHM) en el periódico Reforma, en la que coincide con el rechazo del PRI a la figura de revocación de mandato, y critica al PAN por haber apoyado la propuesta que tiene origen en varias iniciativas de ley provenientes de la coalición PRD-PT-MC. La segunda mención (sujeta a interpretación) el día de hoy la hizo Marcelo Ebrard Casaubon (MEC) a través de una carta en la que explica las razones por las cuales quiere ser Presidente de la República, y propone la revocación (o ratificación) de mandato como uno de los componentes de una amplia reforma al sistema político.

La preocupación de JSHM se centra en consecuencias no deseadas que considera posibles si se legisla la revocación de mandato:

la revocación de mandato le habría arrancado al poder la estabilidad que requiere para tomar decisiones riesgosas que son necesariamente impopulares. Habría sometido al gobierno al veleidoso imperio de la encuesta.

Por el otro lado MEC propone la figura de revocación de mandato de manera fija después de tres años de gobierno:

En tres años, deberán ser los electores quienes juzguen y decidan sobre nuestros avances: ratifican el mandato y el gobierno continúa o no lo ratifican y el gobierno se va.

Los dos planteamientos públicos en paralelo son interesantes porque muestran lo complicada que es la figura de revocación de mandato, y las distintas consecuencias, deseables e indeseables que son previsibles según la forma precisa que adquiera dicha figura legal.

¿Qué sabemos hoy de la revocación de mandato?

La propuesta que fue rechazada por el PRI en la Cámara de Diputados no tenía muchos detalles, simplemente proponía agregar la prerrogativa (derecho) de los ciudadanos en el artículo 35 de la constitución:

son prerrogativas del ciudadano, fracción VI, revocar el mandato de los servidores públicos electos popularmente, sujetándose a lo dispuesto por esta Constitución y por la ley reglamentaria.

Es importante esta ausencia de detalles porque es difícil de evaluar qué significaría para distintos cargos de gobierno, considerando que por lo menos habría que aclarar algunos de los siguientes puntos:

  1. ¿Quién puede convocar una proceso revocatorio? ¿grupos de ciudadanos que cumplan qué requisitos? ¿el gobierno mismo? o ¿podría ser una convocatoria automática y fija en el tiempo a là MEC? ¿sería igual para todos los niveles de gobierno?
  2. ¿Qué porcentaje de votos u otros requisitos de votación serían necesarios para hacerla vinculante? ¿habría un umbral de participación basado en la participación con la que el funcionario fue electo? ¿sería con una mayoría simple o con más que una mayoría?
  3. ¿Se requerirían otras condiciones para convocar al proceso revocatorio? ¿estas condiciones serían ratificadas por el poder judicial como en el caso de la consulta popular? ¿se podría convocar en cualquier momento del periodo de gobierno, o sólo antes o después de X años de gobierno?
  4. En caso de que fuera revocado el mandato de un funcionario, ¿qué mecanismo de sustitución sería usado? ¿los que ya prevé la constitución en el caso de Presidente de la República? ¿elecciones paralelas y válidas sólo si se revoca el mandato? En el caso de los legisladores, ¿el suplente entraría en funciones o habría una elección extraordinaria?

Estas preguntas las planteo, porque son determinantes en las consecuencias que uno podría prever de la implementación de la revocación de mandato. En la propuesta discutida en el Congreso, ninguna de ellas está resuelta, en contraste en la propuesta de MEC, al hacerla fija a tres años de gobierno, al menos resuelve algunas de las preguntas aunque no todas.

Uno de los problemas de la discusión sobre la revocación de mandato es que al haber pocos casos de legislación a nivel internacional es difícil tener una aproximación sobre sus consecuencias previsibles, para bien o para mal. A nivel local hay más casos, pero aún así son pocos.

David Altman, en su libro Direct Democracy Worldwide en el que hace una revisión de los mecanismos de democracia directa alrededor del mundo atiende la revocación de mandato brevemente. A nivel nacional sólo tres países han tenido procesos revocatorios Venezuela, Bolivia y Rumania. Aunque existe la posibilidad en otros países como Austria, Islandia, Ecuador, y Taiwan entre otros. En el primer caso, paradójicamente, fue una propuesta de ley de Hugo Chávez la que permitió que la oposición usara la revocación de mandato en su contra. Después de varios intentos del gobierno chavista para que la oposición no cumpliera los requisitos, se llevó a cabo el proceso. La oposición perdió la revocación de mandato por casi 20% del voto. El caso de Bolivia, Altman lo trata con cuidado, pues la revocación fue convocada por el poder ejecutivo y el legislativo, y no desde la ciudadanía (también en Rumania). La oposición, al igual que en Venezuela creyó que sería una oportunidad para revocar a Evo Morales, pero no fue así. Al mismo tiempo se hicieron procesos revocatorios en todas las prefecturas bolivianas y sólo fueron revocados los gobernadores de dos de ellas. En Rumania fue el parlamento el que removió al presidente en 2007, pero después, cuando se sometió al voto de los ciudadanos, este conservó su puesto con 70% del voto.

Otra fuente de información interesante, que atiende varios casos locales, es el libro Direct Democracy: the international IDEA handbook. En la lista de países con legislación local están Argentina, Alemania, Colombia, Estados Unidos y Perú entre otros.

Hay un caso particularmente famoso que es la revocación de mandato que se llevó a cabo en California en 2003 (18 estados de Estados Unidos tienen esta figura al nivel estatal, y 36 a nivel municipal), durante el cual se revocó el mandato del gobernador demócrata Gray Davis tras una profunda crisis política y fiscal, y resultó electo en paralelo el republicano Arnold Schwarzenegger. Este es el segundo caso en el que se ha revocado el mandato de un gobernador en Estados Unidos desde principios del siglo XX, aunque en California hubieron hubo 36 intentos que no cumplieron los requisitos.

En México hay tres estados (antes eran cuatro pues, pues San Luis Potosí la quitó recientemente y en Sinaloa existe pero sólo para remover cargos nombrados por los poderes ejecutivos, judicial o municipales, no para cargos de elección) que hoy tienen revocación de mandato, Chihuahua (1997), Tlaxcala (2001), Oaxaca (2011). En el primero el proceso es relativamente abierto para cualquier cargo electivo, con una convocatoria hecha por 10% del electorado una vez transcurrido una tercera parte del periodo de gobierno. En el segundo sólo se trata de autoridad municipales que pueden ser revocadas si la mayoría de la población en el municipio lo pida con causa justificada. En el tercero el proceso es mucho más cerrado. Explícitamente sólo considera la revocación del gobernador, aunque a nivel municipal existe sobre todo en municipios con legislación de usos y costumbres. Para revocar el mandato del gobernador se necesitan cumplir una serie de requisitos equiparables a los del juicio político, incluyendo el derecho de audiencia y violaciones constitucionales. Al menos, en le caso del gobernador, ni en Chihuahua ni en Oaxaca se ha convocado.

A la luz de este breve resumen vale la pena ponderar los argumentos de JSHM.

El primero, el de la inestabilidad, no parece sostenerse en términos empíricos. Es decir, en los pocos lugares en los que hay revocación de mandato, no parece generar un problema de inestabilidad política recurrente o por lo menos no se puede identificar con claridad. Incluso en aquellos casos en los que se puede argumentar que había inestabilidad política durante un proceso revocatorio, Bolivia, Venezuela y California, no está claro que la inestabilidad sea atribuible a la legislación de revocación de mandato y no al revés: la revocación de mandato como una salida a la inestabilidad política.

El segundo argumento, difícil de verificar, sostiene que los gobiernos en los que existe la revocación de mandato están de manera permanente en riesgo de ser revocados y por tanto cambiaran decisiones de gobierno importantes en función de su popularidad, y se someterán al “veleidoso imperio de la encuesta”. Sin embargo, aunque puede ser una objeción certera, es una objeción que se puede hacer a cualquier sistema de gobierno basado en procesos electorales (se suele hacer también a la reelección).

Un problema que hoy existe no se lo podemos atribuir a un mecanismo que no existe. El problema del gobierno de la encuesta, probablemente menos tiene que ver con los mecanismos electorales o de participación y más con la forma en que cada político entiende el poder, la opinión pública y la democracia. La preocupación por el gobierno de la encuestas la ha tenido JSHM en sus artículos a lo largo del tiempo, pero probablemente la mejor forma de resolver la objeción es mediante el argumento que él mismo ofreció hace unos años, en donde no habla de la indeseabilidad de los procesos electorales sino del particular estilo de gobernar:

Frente a la responsabilidad de gobierno, Vicente Fox optó…por la popularidad.  Soy injusto al ubicar este padecimiento exclusivamente en el Presidente. El achaque azota a toda la clase política. Sorprende la idea que esta tribu temerosa tiene de la opinión pública. La contundencia numérica de las encuestas es vista como fatalidad mineral, no como una sustancia maleable. La opinión pública, un destino, no un desafío. No se aprecia la plasticidad de las opiniones, la mutación de los juicios por la intervención del liderazgo. Por eso se identifican frecuentemente los estudios de opinión como catálogos de imposibilidades. Evidentemente toda reforma es impopular: atenta contra los intereses de los privilegiados de hoy sin contar con el respaldo de quienes pueden beneficiarse mañana. Pero la lectura que hacen nuestros políticos de las encuestas no marca el mapa de los retos sino, más bien, el imperio de las tierras prohibidas.

Con esto no exijo que JSHM sostenga siempre las mismas opiniones, sino que su argumentación en relación a cómo enfrentar a la opinión pública y la “encuestitis” me parecía más convincente antes.

Vale la pena hacer unas cuantas aclaraciones más sobre el tema. La primera es que si la objeción es la “congruencia” del PAN al no haber planteado antes la revocación de mandato, y no tener argumentos compatibles con la “democracia efervescente” que JSHM atribuye a los lopezobradoristas, entonces hay que considerar que en Chihuahua la revocación de mandato se constituyó como derecho durante un gobierno panista en 1997.

La segunda aclaración es que la revocación de mandato, aunque en esta ocasión fue propuesta por el PT, se hizo dentro de un acuerdo entre el PT-PRD y PAN para votar en conjunto en favor de la reelección y la revocación. Es decir, no está claro que sin la propuesta de revocación hoy estaríamos más cerca de lo que estamos de que se apruebe la reelección legislativa. Un acuerdo político sin duda no sustituye los argumentos, y si los legisladores panistas no tuvieron la capacidad para dar esos argumentos hicieron tan mal como los legisladores priistas en no dar argumentos en contra de la reelección legislativa. Sin embargo ese es un problema de cómo discuten y deciden nuestros legisladores, no de la figura misma de revocación de mandato.

Pese a todo esto, una pregunta central sigue sin ser contestada, ¿es buena idea legislar alguna forma de revocación de mandato en los cargos de elección popular?

Sin duda depende de la forma, y claro que varias de las formas y detalles pueden ser contraproducentes a los intentos de mejorar a los gobiernos. Sin embargo, una fórmula que permita salir a un gobierna de una crisis política en momentos excepcionales a través de mecanismos constitucionales no suena nada mal. Es cosa de imaginar si mediante la revocación de mandato el conflicto en Oaxaca durante el gobierno de Ulises Ruíz podría haber sido resuelto de mejor manera con un proceso revocatorio, sin importar el resultado (y supongo que por eso ahora legislaron al respecto en Oaxaca). Los riesgos no son fáciles de identificar considerando que es tan poco probable, que incluso en donde la legislación existe se revoque un mandato (habrá que ver con detalle los casos de Tlaxcala y Chihuahua). En caso de que la revocación de mandato esté legislada para llevarse a cabo en un periodo fijo como lo propone MEC, no queda claro que tenga beneficios o riesgos distintos a la reelección.

Con esto no quiero decir que no hay objeciones atendibles a la revocación de mandato, sino que identifico como más importante una distinta a las de JSHM. Más que el gobierno de la encuesta o la supuesta inestabilidad política, me preocupa la solidificación de la polarización radical que puede causar un proceso revocatorio. En cierto sentido, es una figura que atiende el conflicto político mediante mecanismos menos confrontacionales que la protesta abierta, pero al mismo tiempo corre el riesgo de ratificar y tal vez profundizar los elementos de polarización entre revocadores y revocado o ratificado, haciendo más difíciles negociaciones futuras. Aunque tal vez provoca lo contrario y al dar certidumbre sobre la continuidad o no de un gobierno cuestionado, facilita la negociación con ese gobierno o el que lo sustituya.

Andrés Lajous.

Te recomendamos: