VS-Becerra303

Como si fueran pocas las reformas estructurales pendientes de desahogar en el Congreso, PAN y PRD han presentado cada uno una iniciativa de reforma político-electoral, las cuales, en su agenda legislativa, son una prioridad y condición para aprobar otras reformas, como la energética o la hacendaria.

Aunque la reforma del PAN es sustantivamente más amplia y, se vale decirlo, con mejores contenidos —y mejor presentación- que la del PRD, ambas tienen puntos interesantes, algunos incluso en común (y que deberían ser en los que se enfocara el núcleo duro de la negociación y la discusión en el Congreso).

Los temas comunes de las iniciativas son: creación de un Instituto Nacional de Elecciones que sustituya a los 32 institutos locales y al IFE, y un Tribunal de Justicia Electoral que conozca las impugnaciones de elecciones federales y locales; la creación de una ley de partidos políticos, la modificación del esquema para el cálculo de financiamiento público, adicionar nuevas causas de nulidad de la elección, reelección, homologar calendarios electorales, regular las participación ciudadana (consulta popular y candidaturas independientes), modificar los parámetros para establecer los límites de gastos de campaña

Además el PAN propone: aumentar umbral mínimo para conservar registro como partido político; eliminar legislaciones locales y emitir una nueva legislación que regule los procesos electorales en todo el país; el Tribunal Electoral resolverá los procedimientos sancionadores; modificación de la fórmula para el cálculo de financiamiento de gastos de campaña; eliminar turismo electoral; nuevos criterios sobre cuotas de género; segunda vuelta electoral, voto electrónico, voto en el extranjero, ratificación de miembros de gabinete, gobiernos de coalición, autonomía de Ministerio Público y CONEVAL.

La iniciativa del PRD también incluye: modificar el artículo noveno constitucional a efecto de incluir el derecho de asociación en materia política; autoridad electoral podrá organizar los procesos internos de partidos políticos; prohibir uso de propaganda utilitaria; cambiar fórmula de distribución de tiempos en radio y tv, catálogo de proveedores para proporcionar bienes y servicios a partidos políticos; nueva fórmula para distritación electoral; limitar gasto en propaganda gubernamental; así como tiempos de campaña a 90 días para presidente y gobernadores y 60 para legisladores, munícipes y delegados.

Algunas de las propuestas, aunque interesantes, no son precisamente novedosas. La iniciativa del PAN parece rescatar puntos de la propuesta de reforma política realizada por Felipe Calderón -segunda vuelta, aumento del umbral para registro de partidos políticos y reelección-; el PRD, por su parte, retomó la reelección y la creación de una Ley de Partidos Políticos de su propuesta de 2010. Ambas adoptan criterios del TEPJF, como la nulidad de la elección por violación a principios constitucionales y los relativos a cuotas de género, así como otros propuestos por el IFE, académicos y especialistas en la materia, como la resolución de los procesos sancionadores por el Tribunal Electoral y la homologación de las jornadas electorales en todo el país. También abordan temas que se encuentran pendientes de regular en el Congreso, como las candidaturas independientes, la consulta popular y la propaganda gubernamental.

Las iniciativas abordan, como sucede en la historia de las reformas electorales en México, reacciones a la problemática —real o sólo percibida— en el más reciente proceso electoral, como el sistema de financiamiento y fiscalización de los partidos políticos, la regulación de la propaganda utilitaria y el rebase de topes de gastos de campaña como causal de nulidad de la elección.

En ese contexto, consideramos pertinente abordar las propuestas que en nuestro concepto, por las implicaciones que tendrían de ser aprobadas, vale la pena analizar con detenimiento:

I. La propuesta más fuerte y que, en nuestra opinión debería ser el irreductible en las negociaciones por venir es la reelección legislativa, pues es un mecanismo de rendición de cuentas que resulta efectivo a efecto de generar un mayor acercamiento de nuestros gobernantes con la ciudadanía, más allá de las campañas electorales, y de propiciar un control mayor de la función gubernamental por parte del ciudadano, lo cual ha sido destacado por diversos especialistas en la materia.

II. En principio la propuesta de limitar el gasto en propaganda gubernamental al 0.01 por ciento del presupuesto asignado a cada dependencia es positiva —también es uno de los objetivos del Pacto por México—, aunque los lineamientos generales que regulan la propaganda gubernamental ya se encuentran en el artículo 134 constitucional, por lo que el detalle pasa por una regulación secundaria (pendiente desde la reforma electoral de 2007) que regule de manera puntual lo ya previsto en el texto constitucional, y fortalezca el régimen de transparencia y rendición de cuentas a que están sujetos funcionarios públicos, especialmente en lo relativo a sanciones, pues a la fecha son inexistentes.

III. Es destacable la propuesta de modificar el esquema de resolución de los procedimientos sancionadores, más allá del gran debate que ello ha ocasionado entre los especialistas, la práctica ha demostrado hasta ahora que los mismos implican un gran desgaste para la autoridad administrativa electoral cuya estructura y funcionamiento no se encuentra diseñada para resolver estos procedimientos cuasi jurisdiccionales. Si bien el tema requiere de un análisis profundo, el hecho de ponerlo sobre la mesa la discusión es destacable y necesario.

IV. Destaca la insistencia en la creación del Instituto Nacional de Elecciones. En general consideramos que la idea está fundamentada en premisas falsas (funcionamiento indebido de las instituciones electorales, duplicidad de funciones entre los trabajos que realiza el IFE a nivel estatal y los Institutos Estatales e injerencia de gobernadores en las autoridades electorales locales), por lo que, además de la multiplicidad de argumentos en contra de la propuesta que ya han presentado académicos y especialistas en derecho electoral1 anotamos tres consideraciones adicionales.

i. En la opinión de la Comisión de Venecia sobre la legislación electoral mexicana justamente se anota la fortaleza de la institucionalidad electoral como uno de los aspectos positivos del sistema democrático mexicano.
ii. Respecto del control de los gobernadores a los institutos estatales, parece que se olvida que fue precisamente en el seno de los municipios y las entidades federativas donde se dieron los primeros fenómenos de alternancia en el país, en elecciones realizadas por estos Institutos locales, y
iii. La injerencia de intereses políticos y manipulación de autoridades electorales no desaparecerá por el hecho de centralizar la función electoral, pues como hemos visto en los últimos procesos de designación de consejeros electorales, a nivel federal también existe. Como señalan José Woldenberg y otros especialistas, sí en verdad se busca fortalecer el sistema electoral a nivel local la estrategia deberá centrarse en el fortalecimiento de sus institutos a través de la designación de quienes los integren, no de su desmantelamiento.

V. Junto con la creación de una autoridad electoral nacional, destaca la creación de una ley electoral única. Mientras el PAN contempla una sola ley electoral nacional y deja de lado lo que Woldenberg llama “la dimensión local de lo electoral”; la del PRD propone dos tipos de ordenamientos: leyes generales que homologuen un piso mínimo de reglas y locales que regulen las particularidades de cada entidad, lo cual presenta un problema grave de implementación para el Instituto, que tendrá que aplicar simultáneamente 33 ordenamientos.

VI. Las modificaciones propuestas para el TEPJF corren en el mismo sentido y tienen las mismas razones, pero al menos en el caso del PRD la propuesta es todavía más problemática porque elimina a los Tribunales Electorales locales sin modificar la estructura del TEPJF, únicamente aumentando dos magistrados adicionales. Ello implica que serán las 5 Salas Regionales las que deberán subsumir todo el trabajo que ya realizaban los tribunales locales, lo que no sólo implicaría un crecimiento mayúsculo de estas salas, sino también, en el plano de la garantía secundaria de los derechos políticos de los ciudadanos de los estados donde no se encuentran localizadas las Salas Regionales, quienes deberán trasladarse hasta las mismas para exigir la satisfacción de sus derechos, afectando con ello su derecho de acceso a la justicia.

Aunado a esto, la iniciativa del PRD propone la renovación total del Consejo General y del Pleno del TEPJF, idea poco afortunada porque se pierde la experiencia de quienes están dentro de las instituciones y conocen su funcionamiento. Como ya hemos sido testigos en otras ocasiones en las que se ha buscado solucionar un conflicto particular con la renovación total del Consejo General del Instituto, esto no es una solución que abone en la legitimidad del Instituto ni de la nueva integración del mismo.

VII. En el plano de fiscalización y financiamiento, las propuestas buscan atacar los problemas de financiamiento pero no atienden las constantes demandas de reducción al gasto de los partidos políticos, ni eliminan las distinciones entre gasto ordinario y gasto de campaña que, como ya hemos anotando en otros espacios es una de las fuentes de mayor fraude a la ley durante el proceso electoral. La iniciativa del PRD en materia de redistribución de los porcentajes para la asignación de financiamiento -también para distribución de tiempo en radio y televisión- en realidad únicamente busca que los partidos pequeños obtengan una mayor tajada de recursos (cinco por ciento más) a partir de un argumento de proporcionalidad, el cual no se justifica en el texto de la propuesta.

Aunque algunas propuestas son interesantes no podemos decir que, con la honrosa excepción de la inclusión de la muy necesaria reelección legislativa y de alcaldes, su utilidad y más aún su necesidad sea tan patente. Además, algunas de las propuestas ya se aplican a través de los criterios implementados por las autoridades electorales, y las otras, si bien mejorarían el sistema electoral, su necesidad no llega al grado de representar una condicionante para la implementación de cambios en otras materias que sí son indispensables.

Como ya han señalado académicos, organizaciones civiles y órganos internacionales especializados en la materia,2 el sistema electoral mexicano, aunque perfectible, funciona de manera adecuada, por lo que ningún cambio es urgente, especialmente cuando los legisladores aún no han terminado de procesar las reformas secundarias de la última modificación en materia política -candidaturas independientes, iniciativa ciudadana y consulta popular.

La urgencia y preponderancia que han dado los legisladores del PAN y el PRD a la aprobación de estas iniciativas, especialmente a la creación del Instituto Nacional de Elecciones hace pertinente preguntarnos ¿son reformas necesarias para mejorar el desempeño de la democracia mexicana o bien, son convenientes para los partidos políticos?

El fortalecimiento democrático no debe venir de la destrucción y transformación radical de las instituciones y los procedimientos que han sido efectivos en la construcción de la democracia, pues ello no se obtiene a partir de nuevas instituciones, sino a partir del comportamiento y consolidación de las mismas.

En nuestra opinión, los objetivos planteados por ambas iniciativas pueden obtenerse de acotar el calado de la iniciativa y hacer de la reelección la bandera común de ambas fuerzas políticas para su aprobación y de revestir de legitimidad a las instituciones primordiales de la democracia mexicana: partidos políticos, Instituto Electoral y Tribunal Electoral.

Reformar, cuando necesario es bueno, modificar sólo por tener la facultad de hacerlo, es un sinsentido. Las reformas que realmente incidirían en la percepción y el desarrollo de la democracia mexicana no están circunscritas a la arena política, menos aún a la electoral, sino son aquellas que limitan el ejercicio del poder a todos los niveles a través de combate a la corrupción, fortalecimiento de la transparencia y combate a la impunidad, por desgracia, estos temas parecen estar lejos de quienes deberían ser sus naturales aliados: la oposición que parece no saber dar un paso más allá de la propuesta de reformas a los medios de acceso al poder y no hacia el ejercicio del mismo.

Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM.

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en derecho electoral.


1 Una pequeña muestra de los argumentos: Rechazan centralizar democracia en el INE, El Economista, 20 de Junio de 2013; Tres propuestas de Woldenberg para fortalecer los institutos electorales locales; NO al INE, Sergio González.

2 Carta del IETD.

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