El presidente Peña Nieto[1] anunció en la Asamblea General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) que México comenzará a participar en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMP) de esa organización con efectivos militares después de una larga ausencia; la última participación fue en Cachemira en 1949. La ausencia de México de las OMP tiene tres explicaciones, una doctrina de política exterior nacionalista, una difícil relación entre civiles (en este caso diplomáticos) y militares, y el contexto de opinión pública que tiene el presidente para tomar esa decisión.
México ha tenido una difícil relación con el tema de paz y seguridad internacional de la ONU por una razón fundamental, la cercanía con Estados Unidos. La ausencia de México durante amplios periodos del Consejo de Seguridad de la ONU se debió a la percepción que si se opinaba diferente a Estados Unidos en ese órgano habría un abierto conflicto con el vecino. Esta opinión fue defendida por dos Secretarios de Relaciones Exteriores (SRE), Manuel Tello Barraud, y su hijo Manuel Tello Macías. Ambos defendieron que México no tenía interés en conflictos externos que no le afectaban de manera directa.[2] Fue por ello que México no quiso participar en el Consejo de Seguridad y en las OMP. Aunque la ONU y varios países creyeron que México debía participar en ambos espacios, sobre todo por la importancia financiera de México en la organización, la negativa fue permanente. Esa política exterior nacionalista también coincidió con la defensa de parte del sector militar con el principio de no intervención para no participar en Misiones, aunque estas legalmente no son consideradas invasiones en derecho internacional. Esa negativa fue hecha patente por la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) cuando en 1992 la ONU solicitó a México efectivos militares en su misión en El Salvador. México en esa ocasión sólo envió policías.[3]
Esta situación ha cambiado con la llegada del PAN al gobierno federal, el cual decidió ampliar los principios de política exterior a la protección de los Derechos Humanos y la protección de la paz y seguridad internacionales. Con ese cambio México presentó su candidatura al Consejo de Seguridad de la ONU para el bienio 2002-2003. Se demostró que no habría conflictos con EEUU por participar en este foro. El presidente Fox intentó incorporar a México con militares a las OMP y era la subsecretaria Patricia Olamendi encargada de esa tarea, pero la ella fue cesada de su cargo cuando habló públicamente del tema por queja expresa de la Sedena. Durante el sexenio de Calderón el equipo de la Secretaría de Relaciones Exteriores –dirigido por Juan Manuel Gómez Robledo, quien hoy permanece como subsecretario de organismos multilaterales- se dedicó a convencer a los mandos de la Sedena y la Secretaría de Marina (Semar) de los beneficios de su participación en las OMP. Durante años las posiciones dentro de ambas secretarías estuvieron divididas y señalaban que la decisión recaía en el presidente de la república como comandante supremo de las Fuerzas Armadas. El presidente Calderón, según constan diversas entrevistas que realicé, decidió no enviar efectivos militares a OMP por el ambiente desfavorable de opinión pública que podría enfrentar en el contexto de la guerra contra el narcotráfico.
En los últimos dos años se ha presentado un ambiente más favorable para que México decidiera enviar efectivos militares a las OMP de la ONU. El dialogo a puertas cerradas entre SRE, Sedena y Semar durante varios años permitió que altos y medios mandos adoptar posiciones favorables, demostración de ello es que la Sedena en su Programa Sectorial 2013-2018 ya consideraba participar en las OMP de la ONU. El contexto de opinión pública en el tema de seguridad pública es más favorable al gobierno actual, aunque no hay claridad de las dimensiones de la violencia, pero sí de percepción que hay cambios en cuanto a violencia en el país. Finalmente, la nueva doctrina de política exterior de México tiene a un cuerpo diplomático cohesionado a favor de la participación de México. El presidente, usando su supremacía ante las Fuerzas Armadas, tomó la decisión en mejores condiciones que los dos presidentes anteriores.
¿Qué es lo que sigue? El comunicado de la Presidencia de la república con motivo del anuncio tiene un fin pedagógico expreso, aclarar en qué condiciones se despliegan las OMP, como coinciden con los principios de política exterior y que no se necesitan reformas legales para la participación de México en ellas, sólo la autorización del Senado para la salida de tropas. Lo interesante del comunicado es el énfasis en que la incorporación de México será gradual y será sólo en tareas humanitarias. Esto quiere decir que podrá tomar varios años en lo que veremos cascos azules mexicanos, sobre todo en la medida que la Sedena y la Semar quieran incorporarse a alguna misión que el secretariado de la ONU decida. Además, podrían participar sólo en ciertas tareas de las OMP, por ejemplo, hacer trabajo humanitario pero no formar parte de zonas de distensión en países en conflicto.
Además, esto pasará a los partidos políticos en el Senado para autorizar la salida de tropas del territorio nacional. El PAN ha estado abiertamente a favor de la participación de México, en especial se puede mencionar el activismo de la senadora Laura Rojas. El PRI no ha tenido una posición abierta sobre el tema, pero la ventaja de que sea un presidente de su partido podría dar la mayoría requerida. No queda claro en qué sentido hubiese votado el PRI con un presidente del PAN. Probablemente el PRD comparta los principios de política exterior de la Doctrina Tello y vote en contra, aunque no pueda evitar la participación de México en las OMP.
Convencer a la opinión pública de la medida será complicado. El tema está rodeado de un gran número de mitos. Entre ellos que las OMP son intervenciones militares, que porqué la ONU no impone estas misiones en México, o que la constitución y las leyes lo prohíben. Será una interesante labor pedagógica del gobierno en informar a la población sobre un tema política exterior, tema poco popular en la agenda nacional.
Tal vez lo más importante para México, además de destacar en el escenario internacional al resolver esta incongruencia de varias décadas, sea ver cómo la participación de militares en OMP cambiará la relación entre militares y civiles en México. La observación internacional sobre los militares mexicanos podría ayudar a hacer más abierta la relación entre civiles y militares, y sobre todo ampliar los espacios de rendición de cuentas y transparencia de nuestro sector armado.
Raúl Zepeda Gil es estudiante de Maestría en Ciencia Política de El Colegio de México.
[1]El presente artículo es una versión reducida del ensayo “Democracia, militares y política exterior en México: El caso de la ausencia de México con efectivos militares en Operaciones de Mantenimiento de la Paz de la ONU” que presenté en el concurso de ensayo “México, el mundo y la responsabilidad global” del Instituto Matías Romero que fue acreedor al segundo lugar.
[2] Sotomayor, Arturo C., “México y la ONU en tiempos de transición: Entre activismo externo, parálisis interna y crisis internacional”, Foro Internacional, XLVIII (1), 2008, pp. 238-267.
[3] González Saiffe, Fernando, “México ante las operaciones de mantenimiento de la paz en el Consejo de Seguridad 2009-2010”, en Dondisch, Roberto, México en el Consejo de Seguridad de la ONU: La historia tras bambalinas, SRE-Random House Mondadori/Debate, México, pp. 165-197.
Eduardo, tienes toda la razón, sería excelente analizar, ya pasado algún tiempo, que efectos tendrá la participación de militares en las OMP dentro de la estructura de la Sedena y Semar. ¿Tienes contacto para platicar el asunto?
Ernesto Montalvo, más allá que las precisiones que haces me parecen ociosas (porqué se entienden esos puntos perfectamente en el texto), creo que de hecho precisas cosas que en realidad no dice el texto. El texto habla de la participación en OMP´s con efectivos militares, por eso menciono la misión en El Salvador de 1992 tuvo participación de policías (al final del segundo párrafo). Al principio del tercer párrafo ya se indica el cambio de principios de política exterior con el PAN, es decir, ahí se comprende la administración de Calderón, pues fueron administraciones de 2000 a 2012, pero no era objeto del artículo hablar de esa reforma (aunque bien podría poner hasta el día que se publicó la reforma en el DOF). En el quinto párrafo hablo de una facultad del secretariado, asignar y pedir a los países miembro participar en una OMP, función que ejerce el subsecretario de mantenimiento de la paz, en ninguna parte de la redacción atribuyo la creación (diferente a la asignación) al secretariado, que esa evidentemente es del Consejo de Seguridad, pero en los mandatos del Consejo por medio de sus resoluciones rara vez menciona que países van a las misiones.
Interesante comentario. Solo hay que precisar algunos datos de forma, la última participación de México en una Operación de Mantenimiento de Paz fue en El Salvador en 1992, la reforma al artículo 89 de la Constitución Mexicana que modificó los principios de política exterior fue realizada en 2011, en el periodo del Presidente Felipe Calderón, y por último el Secretariado General de la ONU no tiene facultades para crear una OMP, es por mandato del Consejo de seguridad, órgano encargado de velar por la paz y seguridad internacional.
Buen panorama sobre la decisión del gobierno mexicano de participar en las OMP. Sin embargo, no tocaste un tema que bien se debe considerar cuando se habla este aspecto: el impacto en la estructura de las fuerzas castrenses. De ser cierta la intención del gobierno federal, cambiarían, notablemente, los planes de estudio de la Universidad del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos. La formación de los miembros del Ejército mexicano, más que los de la Naval, está muy orientada a conocer el interior. Si bien en los cursos de adiestramiento militares enseñan materias como derecho internacional humanitario, son escasas y tangenciales. Para que el Ejército mexicano se «aviente» a ir al exterior, deberá aprender más de él, lo cual redefiniría las concepciones de la tropa y los oficiales, muy arraigadas en una tradición militar «interiorista», o como se diga. En este sentido, quienes si podrían participar serían las fuerzas navales, ya que cuentan con una formación más orientada al exterior, aunque limitada. Es por ello que existe un Centro de Estudios Superiores Navales, y no un Centro de Estudios Superiores Militares, y la Escuela Superior de Guerra, así como el Colegio de la Defensa, se enfocan en preparar a personal militar con escaso conocimiento de las relaciones internacionales. Sin embargo, recuerda las consecuencias de las OMP: ingresos económicos (caso Bangladesh), prestigio internacional de México, pero sobre todo sería de SEMAR, intercambio de experiencias y aprendizaje sobre otras realidades del globo. Reconociendo que bien podría estar exagerando, la reestructuración de la logística militar (deberá modernizarse para enfrentar los retos de las OMP), de la ideología militar mexicana y de los planes de estudio conllevará a la necesidad de considerar reabrir el debate sobre la unificación de SEDENA y SEMAR bajo el mando civil. Al menos es mi hipótesis. ¿Qué opinas?