Desde que el pasado primero de junio, Donald Trump anunció que retiraría a Estados Unidos del Acuerdo de París y planteó la negociación de un nuevo convenio, la agenda de cambio climático se ha convertido en uno de los temas más apremiantes para la comunidad internacional. Esta posición no solo implica que Estados Unidos, el actor más relevante en la diplomacia internacional y el segundo emisor de gases de efecto invernadero (GEI), no cumplirá con sus compromisos, sino que envía una señal adversa sobre la viabilidad del acuerdo mismo, ¿podrá sobrevivir el Acuerdo de París sin la participación de la primera potencial o será necesaria una nueva negociación?, ¿es posible una nueva negociación?, estas preguntas se encuentran en el aire. La posición de la administración estadunidense ha despertado la oposición de la comunidad internacional y han surgido voces abiertamente críticas como la de la canciller alemana, Angela Merkel y el presidente francés, Emmanuel Macron, quienes han expresado su preocupación por el impacto que esta decisión tendrá sobre el agravamiento del cambio climático.

climatico

Ilustración: Patricio Betteo

La agenda de cambio climático se ha convertido en un asunto de high politics en la diplomacia internacional como resultado de esta nueva abolladura en el largo y complicado esfuerzo por alcanzar un acuerdo global en la materia. Junto a la agenda de seguridad y libre comercio, el cambio climático es actualmente uno de los principales temas de discusión de foros internacionales. Por ejemplo, en la última reunión del G20 (que reúne a las mayores economías desarrolladas y emergentes incluyendo a México) que se llevó a cabo el pasado ocho de junio, 19 países hicieron una declaración de disenso frente a la posición estadunidense. El grupo expresó que el Acuerdo de París es irreversible y se comprometió a seguir avanzando en sus compromisos nacionales.

La discusión sobre cambio climático promete ser una de las principales líneas de tensión en la diplomacia internacional en el mediano plazo. Por ello, vale la pena contextualizar la importancia del Acuerdo de París y algunas de las implicaciones de la posición estadunidense en la política climática internacional, y revisar los factores que han impedido que por más de veinte años de negociación se alcance un acuerdo global que aborde el cambio climático y;

Abordando el cambio climático: Complejidad, incertidumbre y distribución de intereses

El cambio climático se ha convertido en uno de los problemas más difíciles de abordar para la comunidad internacional. Existen varios factores que explican la falta de acuerdo en la materia. Entre estos se encuentran la naturaleza del problema, la complejidad técnica y política, el alto grado de incertidumbre y la distribución desigual de beneficios y afectaciones. Primero, es importante destacar que el clima es unbien común que se comparte globalmente. A diferencia de otras áreas de cooperación internacional donde los países reciben cierto grado de beneficios exclusivos por sus acciones (p. ej., la conservación de ecosistemas o la reducción de contaminación atmosférica), los esfuerzos que realiza una nación para mitigar el cambio climático tienen costo a su erario pero los beneficios de esas acciones se comparten globalmente. Por lo tanto, un elemento medular en esta discusión ha sido la construcción de un acuerdo justo que otorgue garantías a los países que emprenden acciones de mitigación y disminuya el riesgo de que otras naciones aprovechan los beneficios sin contribuir, o peor aún, aumenten sus emisiones de GEI.1

Otro elemento que ha limitado el avance en la agenda climática es su complejidad. El cambio climático es un problema complejo debido a que integra diversas áreas de cooperación como la mitigación y la adaptación que en sí mismas entrañan retos importantes y en ocasiones pueden ser contradictorias. Cada uno de estos temas tiene ramificaciones políticas de complejidad horizontal, es decir, los resultados de las negociaciones tienen efectos sobre otras instituciones y arenas de negociación internacional como finanzas, comercio, seguridad, energía y desarrollo. Por ejemplo, el área de mitigación abarca temas como el manejo forestal y el sector energético, y cada resolución en estos temas tiene repercusiones sobre instituciones, acuerdos, cadenas de comercio global, políticas en curso y grupos de interés sobre los que las partes negociantes no necesariamente tienen el poder para modificar sus actividades. También, la agenda climática tiene ramificaciones políticas de complejidad vertical, lo que significa que las decisiones afectan a otros niveles de gobierno y actores que no se encuentran representados en las negociaciones. Pensemos en las políticas de adaptación que se implementan principalmente en el espacio local (p. ej., diques para prevenir inundaciones). Estas políticas deben de considerar otros niveles de gobierno con cierto grado de autonomía (como los estados, ciudades y comunidades), los cuales tienen distintos marcos jurídicos y dinámicas políticas que exceden la capacidad de gestión de las partes negociantes. Por lo tanto, alcanzar un acuerdo internacional en la materia ha sido un asunto altamente complejo.2

Otro factor que ha limitado el avance en su discusión es la incertidumbre que caracteriza al problema. El cambio climático contiene incertidumbre científica. Si bienexiste un amplio consenso académico de que el cambio climático es real y sobre sus efectos adversos a nivel global, los modelos climáticos son menos precisos para mostrar los impactos del problema a nivel regional o local. Por ello, los gobiernos nacionales pueden tener información insuficiente o incluso contradictoria sobre el impacto que el problema tendrá en sus países y en consecuencia estimar los costos y beneficios de su cooperación. El tema también entraña incertidumbre política. Una vez que se alcanza un acuerdo internacional, los gobiernos deben implementar costosas inversiones bajo la expectativa de que sus contrapartes cumplan con sus compromisos. Sin embargo, es posible que otras naciones no respeten sus compromisos generando desventajas económicas para quienes implementen el acuerdo. El problema también incorpora elementos de incertidumbre tecnológica. Un país, supongamos México, podría invertir en infraestructura para generar electricidad por energía eólica, que tendría un periodo de vida de 20-30 años. No obstante, la constante innovación y cambios tecnológicos en el sector podría producir que en un corto periodo de tiempo esas infraestructuras sean menos competitivas, o incluso obsoletas, frente a otras opciones tecnológicas (ej., turbinas eólicas más eficientes o paneles solares más económicos). La incertidumbre científica, política y tecnológica que rodea tanto al cambio climático como sus posibles soluciones ha mermado los incentivos para que los gobiernos nacionales cooperen internacionalmente.3

Finalmente se encuentra el tema de la distribución desigual de responsabilidades, capacidades, afectaciones y beneficios. El cambio climático es un tema global que afecta a todas las naciones, no obstante, no todas las naciones son igualmente responsables. China (29.5% de las emisiones de GEI), Estados Unidos (14.3) y la Unión Europea (9.6%), concentran más de la mitad de las emisiones globales, mientras muchas naciones en desarrollo tienen emisiones marginales. Por otra parte, los países desarrollados tienen mayores capacidades económicas y técnicas para abordar esta problemática en comparación con los países en desarrollo, lo que hace necesaria la creación de mecanismos de transferencia de recursos económicos y tecnología. También, las naciones tienen diferente grado de vulnerabilidad frente a efectos del cambio climático. Por ejemplo, los pequeños países insulares (p. ej., los países en el Caribe como Cuba o Haití) podrían desaparecer o perder parte de su territorio frente a la elevación del nivel del mar por lo que su posición suele ser la más ambiciosa. En contraparte, la implementación de políticas climáticas afecta particularmente a algunos sectores económicos y nacionales, pensemos en países productores de petróleo como Venezuela cuya economía y estabilidad política depende de las ganancias que genera esta industria o las grandes empresas energéticas trasnacionales. Para estos actores la política climática representa un riesgo y su oposición a un acuerdo ambicioso en la materia es prácticamente natural.4

El Acuerdo de París: el primer acuerdo global después de 20 años de parálisis y fracasos diplomáticos

Como resultado de la complejidad, incertidumbre y los distintos intereses que caracterizan la agenda internacional de cambio climático, después de la firma de la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) en 1992, las negociaciones para avanzar en un acuerdo global estuvieron marcadas por el conflicto, desencuentros y retrocesos.  El Protocolo de Kioto (1997) fue el primer acuerdo que señalaba la ruta para disminuir las emisiones de GEI. En él, se establecieron compromisos vinculantes de mitigación para los países desarrollados. Por este motivo, al final de la administración Clinton el protocolo no fue ratificado por el Senado estadunidense, bajo el argumento de que la falta de compromisos de mitigación de las economías emergentes como China e India dañaría la competitividad de su economía. Esta decisión produjo un efecto cadena que eventualmente influyó en la posición de otras naciones clave como Canadá y Australia. Aun cuando, bajo el liderazgo de Alemania, la Unión Europea mantuvo su compromiso con la agenda climática, la falta de apoyo de Estados Unidos dejó a la deriva las negociaciones internacionales por un largo periodo de tiempo.5

Posteriormente, en la XVII Conferencia Internacional sobre Cambio Climático (COP 17) en Durban (2011), se acordó reencausar las negociaciones con el objetivo de alcanzar un acuerdo global en 2015. Durante esos años se realizaron intensos esfuerzos diplomáticos para encontrar una fórmula que permitiera solventar los múltiples problemas de complejidad e incertidumbre y conciliar los distintos intereses.6 Los puntos centrales de discusión en ese proceso de negociación fueron:

 a) Si el acuerdo debería de establecer los objetivos que cumpliría cada país o si por el contrario, el acuerdo integraría los compromisos que las naciones estaban dispuestas a adquirir;
b) si el acuerdo debería de establecer sanciones en caso de incumplimiento o como alternativa, ser un acuerdo voluntario para facilitar la participación de todos los países;
c) si los países en desarrollo deberían de adquirir mayores compromisos o si la responsabilidad debía de recaer en las naciones desarrolladas; y
d) los mecanismos de transferencia de recursos económicos y tecnológicos entre países desarrollados y en desarrollo, así como los protocolos de monitoreo para evaluar el avance real de los países participantes.

Desde luego cada uno de estas áreas de discusión tenían distintos partidarios y conciliar los diversos intereses y perspectivas fue una labor titánica para las partes negociantes.7

Algunos de los observadores de la XXI Conferencia Internacional sobre Cambio Climático (COP 21) celebrada en 2015 en París expusieron que durante su desarrollo se presentaron distintos puntos críticos que amenazaron con impedir un acuerdo. También se ha resaltado el papel fundamental que la diplomacia estadunidense y francesa jugaron para destrabar los elementos en conflicto y alcanzar el que hoy conocemos como el acuerdo de Acuerdo de París. Reuniones privadas, concesiones y presiones políticas y económicas de todo tipo rodearon el evento. Cada palabra fue cuidadosamente seleccionada y negociada.8 El resultado es considerado el ejercicio más sofisticado de la diplomacia internacional. El acuerdo fue firmado por 195 países y establece como objetivo mantener el incremento de la temperatura del planeta por debajo de los 2 grados centígrados al final del siglo con respecto a niveles preindustriales. El acuerdo entrará en vigor en 2020 y se basa en compromisos nacionales voluntarios que cada país estableció de acuerdo a sus capacidades. Los compromisos nacionales serán revisados cada cinco años con la intención de evaluar su complimiento y aumentar la ambición de los objetivos. Además, integra una extensa participación de gobiernos subnacionales, ciudades, organizaciones de la sociedad civil y empresas trasnacionales, quienes también establecieron sus propios compromisos de mitigación. El Acuerdo de París aún es insuficiente para solventar el cambio climático, pero su principal mérito radica en que logró articular el primer acuerdo de cooperación global y envió una poderosa señal a los sectores empresariales de que la economía global se encuentra en transición hacia una economía de bajas emisiones de carbono.9

En este contexto vale la pena resaltar algunas de las implicaciones de la decisión de la administración estadunidense de retirarse del Acuerdo de París y de iniciar nuevas negociaciones. Primero, por su carácter voluntario el gobierno estadunidense habría podido modificar sus compromisos sin necesariamente dejar el acuerdo. Retirarse del acuerdo es desde cualquier ángulo una mala noticia para la agenda climática, pero paradójicamente su retiro podría ser una mejor alternativa a permanecer dentro del acuerdo con una posición de “manos caídas”, lo que hubiera mermado su implementación desde adentro. Esto podría dar espacio para que los países que se mantienen el acuerdo avance en las negociaciones bajo el liderazgo de la Unión Europea. Segundo, como hemos revisado, una nueva negociación es un asunto complejo que llevaría un largo periodo de tiempo, agravando los efectos de cambio climático. Además, una nueva negociación abriría muchos de los temas de discusión que ya se había logrado conciliar, lo cual es una apuesta de alto riesgo. En este entorno, la estrategia de la comunidad internacional parece enfocada en sostener el Acuerdo de París, avanzar por su cuenta en la política climática, y esperar que Estados Unidos cambie su postura y se reincorpore en las negociaciones. Estos elementos aseguran que la agenda climática se mantendrá como un tema central en la discusión internacional, por lo que vale la pena comenzar a reconsiderar el papel que la diplomacia mexicana podría jugar en este nuevo entorno.

 

Nain Martínez
Candidato doctoral del programa en Ciencias, Política y Gestión Ambiental en UC Berkeley.


1 O’Neill, Kate (2016). Global Environmental Problems. In “The Environment and International Relations”. Cambridge: Cambridge University Press

2 O’Neill, K. (2016).  “Institutional Politics and Reform.” In Nicholson, Simon, and Sikina Jinnah, eds., “New Earth Politics: Essays from the Anthropocene”. Cambridge: MIT Press, 2016.

3 Keohane, R. & D. Victor (2011). The Regime Complex for Climate Change, Perspectives on Politics, 9 (1): 7-23.

4 Roberts, T., (2011). Multipolarity and the new world (dis)order: US hegemonic decline and the fragmentation of the climate regime. Global Environmental Change, 21, 776-784.

5 Aldy,J., & Stavins, R., (2010). Climate Policy Architectures for the Post-Kyoto World, Environment: Science and Policy for Sustainable Development, 50:3, 6-17.

6 Bodansky, D. “The Durban Platform: Issues and Options for a 2015 Agreement.” Center for Climate and energy Solutions (2012): 1-14.

7 Rajamani, L. “The 2015 Paris Agreement: Interplay between Hard, Soft and Non- Obligations.” Journal of Environmental Law 28 (2016): 337-58.

8 Dimitrov, R. (2016). The Paris Agreement on Climate Change: Behind Closed Doors. Global Environmental Politics, 16(3), 1-11.

9 Hale, T. (2016). “All Hands on Deck”: The Paris Agreement and Nonstate Climate Action. Global Environmental Politics, 16 (3), 12-22.

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julio 30, 2013

Eficiencia energética y automóviles: normas dudosas

EM-Estacionamiento

Anteriormente manifesté apoyo a la aprobación del proyecto de norma ambiental para regular la eficiencia de combustible de automóviles nuevos, cuyo objetivo es reducir las emisiones de CO2 de estos. Sin embargo, la versión aprobada,1 bajo presión y voto aprobatorio de la industria automotriz, tiene una gran cantidad de objeciones, que hacen pensar que ésta no tendrá ningún beneficio ambiental, e inclusive podría ser haber sido mejor no aprobarla. Hoy soy su detractor, por los siguientes motivos:

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