En uno de los debates presidenciales del año pasado, una de las críticas que se le hicieron al entonces candidato Andrés Manuel López Obrador fue que sus ideas “eran muy viejas”. A 100 días del inicio del nuevo gobierno resulta difícil hacer un juicio objetivo de logros y fallas. Sin embargo, es ya posible observar que la visión del ahora presidente López Obrador sobre lo que es y lo que debe hacer el Estado mexicano se basa, en efecto, en ideas viejas. Por supuesto, cualquiera podría argumentar que no hay ideas viejas ni nuevas, o que las viejas ideas pueden ser tan válidas como las más recientes. Puede ser. El problema surge cuando las ideas viejas reflejan un entendimiento equivocado de la realidad. Y el problema es aún mayor cuando eso se traduce en decisiones de política pública que afectan los recursos, las condiciones de vida y el futuro de millones de personas, como pareciera ser hoy el caso de México.

Ilustración: Víctor Solís

¿Un Estado propietario?

Una prioridad del presidente ha sido reavivar el papel del Estado propietario de empresas públicas como Petróleos Mexicanos (Pemex) y la Comisión Federal de Electricidad (CFE), para las cuales además ha tratado de impulsar un entorno financiero y una situación regulatoria más favorables. En el imaginario presidencial, la transformación del país está vinculada al renacimiento de esas grandes empresas, símbolo de la grandeza mexicana de otros tiempos.

La obsesión por construir empresas públicas líderes en sus mercados ha existido en otros tiempos y países. Fue, por ejemplo, tema central de los procesos de privatización y reforma regulatoria en los 1980-1990, en donde los países europeos veían a sus grandes empresas estatales como “campeones nacionales” que había que consolidar. Sin embargo, en dichas experiencias se tenía claro que la apertura de mercados y la participación del sector privado eran indispensables. Sin los recursos financieros y sin las tecnologías de los privados, las empresas públicas (de aviación, telecomunicaciones, energía) no sobrevivirían en el largo plazo. Más aún, las reformas privatizadoras y los nuevos marcos regulatorios eran necesarios para proteger las finanzas públicas y promover el bienestar de los consumidores, por medio de mayor competencia, mejores bienes y servicios, y menores precios.

En los análisis del presidente no aparece esta película completa. El apoyo a Pemex y CFE es clarísimo, pero la apertura a la inversión privada ha sido ambigua. Su intento por recuperar dichas empresas se basa en una incomprensión de cómo han cambiado internacionalmente las fronteras entre el Estado y el mercado. La visión presidencial refleja una nostalgia por un pasado idílico que, en realidad, nunca existió en Pemex, CFE ni en las casi 2,000 empresas que el Estado mexicano llegó a tener en el siglo XX.

Si algo llamado “neoliberalismo” se instaló como conjunto de ideas y propuestas de política pública en los 1980-1990, fue en buena medida porque los Estados propietarios acabaron siendo ineficientes, ineficaces y hasta corruptos. Estados agobiados, además, por poderosos sindicatos más preocupados por asegurar beneficios gremiales, que por impulsar la rentabilidad de sus empresas. Se entendió en todo el mundo que la propiedad pública era (es) sólo uno de varios medios posibles que los Estados tienen para promover el bienestar social. En las economías modernas se busca fomentar la participación de los actores privados (nacionales e internacionales) que en ciertos temas tienen mejores tecnologías, mayor expertise o más recursos económicos disponibles. Así el sector público puede aprovechar todos esos insumos y, además, liberar sus limitados recursos para actividades prioritarias, como la provisión de apoyos a grupos sociales vulnerables.

Hoy en día el papel central del Estado no es ser propietario. Por el contrario, tras las reformas a los sectores públicos de las últimas décadas, ha surgido un Estado de orientación reguladora. Adicionalmente, si bien los poderes ejecutivos (con los presidentes/primeros ministros a la cabeza) mantienen la iniciativa sobre buena parte de las políticas públicas, las nuevas responsabilidades regulatorias del Estado han recaído en un conjunto de instituciones igualmente novedosas: las agencias u organismos reguladores (independientes).

¿Un Estado unipersonal?

Para el presidente la fuerza del Estado depende de que exista un jefe del ejecutivo poderoso, responsable de todas las decisiones importantes. Por consiguiente, cualquier dispersión del poder de decisión es un estorbo y cualquier institución autónoma (ya sea un organismo constitucional o una comisión reguladora) “una farsa”, “un engaño al pueblo” o algo innecesariamente “costoso”.

La realidad político-administrativa, en México y el mundo, es sin embargo más compleja. Si alguna vez todas las decisiones gubernamentales de importancia cruzaron por la oficina presidencial, hoy las cosas son distintas. Como resultado de múltiples transformaciones sociales, económicas, políticas e intelectuales, los Estados contemporáneos son estructuras administrativas más complejas. La tradicional división de poderes ha quedado superada. En su lugar, existe una serie de instituciones públicas más o menos independientes de los poderes ejecutivo, legislativo y judicial. Las denominaciones y las funciones varían, pero se puede hablar de agencias reguladoras, bancos centrales independientes, ombudsmen, agencias anticorrupción y demás instituciones denominadas “no-mayoritarias” (es decir que no son electas por mayoría popular, ni rigen sus decisiones por opiniones de esas mismas mayorías).

Estas instituciones han surgido por muchas razones. En algunos casos, como en la regulación, las agencias buscan separar, por un lado, los intereses del Estado como propietario y, por el otro, su papel como árbitro. Así, los reguladores autónomos tratan de garantizar “compromisos creíbles” y consistencia temporal en las regulaciones, atributos que se perderían si sus decisiones cambiaran con cada nuevo gobierno. En otros casos, las instituciones autónomas se han creado para dotar de imparcialidad y legitimidad ciertas actividades políticas, como pueden ser la protección a los derechos humanos, el acceso a la información, el combate a la corrupción o la organización de elecciones. Y en otros más, como la banca central, la generación de información estadística, el desarrollo de estándares educativos o la evaluación de programas, las nuevas instituciones han buscado despolitizar y, al mismo tiempo, profesionalizar lo más posible las acciones del Estado.

La independencia institucional, construida a partir de los diversos grados de autonomía (formal, presupuestal, gestión, elaboración de políticas) de estas nuevas organizaciones del Estado, no es un fin en sí mismo. Por el contrario, es un medio para alcanzar ciertos objetivos que las sociedades contemporáneas consideran valiosos, más allá de colores políticos o partidos gobernantes. Por supuesto, dichas autonomías pueden y deben sujetarse a discusión pública con regularidad. Además, las sociedades deben participar en el análisis de las actividades y decisiones de estas nuevas organizaciones autónomas, para garantizar que rindan cuentas claras y puntuales de su desempeño. Pero la discusión sobre los límites de esas instituciones autónomas y sus acciones en temas específicos debe plantearse en los términos de esta nueva arquitectura institucional, caracterizada por la pluralidad de actores y los contrapesos estatales.

Plantear un regreso a la visión de Estado unipersonal, que el presidente de pronto pareciera añorar, no es sólo imposible dados los profundos cambios políticos, económicos y administrativos que han ocurrido en México y el mundo. Sería también peligroso porque en busca de una supuesta mejor coordinación o mayor eficiencia se estaría echando por la borda lo alcanzado en aspectos como la confianza de actores económicos nacionales e inversionistas internacionales; la profesionalización y consistencia de las decisiones regulatorias; la confiabilidad de los datos y las mediciones en pobreza o educación, entre otros. Así, a cambio de un pasado que ya no es (si acaso alguna vez lo fue), se perderían características del sistema político mexicano actual que, con todo y sus limitaciones, es democrático y plural.

¿Un Estado autosuficiente?

En el universo ideológico del presidente, el Estado es el único actor que importa para la vida pública del país. Otros actores, particularmente aquellos vinculados a la sociedad civil, no tienen por qué entrometerse en los asuntos público-gubernamentales. Las organizaciones sociales son “fífís”, “conservadoras” y sólo complican las actividades gubernamentales.

El problema es que, desde hace décadas, en todo el mundo se sabe que el Estado no puede hacerlo todo. Los actores sociales y privados, es decir las organizaciones civiles, los expertos académicos, los empresarios, los activistas, todos ellos poseen conocimientos, contactos, recursos, experiencias, visiones e intuiciones que las instituciones gubernamentales no necesariamente tienen y que, sin embargo, son clave para la provisión de bienes y servicios públicos. Surgen así redes de actores públicos, privados y sociales que se ocupan de entender y atender problemas públicos complejos como la obesidad, la situación de los migrantes, la protección a mujeres maltratadas, las adicciones, etc. Son también colaboraciones tripartitas detrás de grandes obras de infraestructura o complejos desarrollos tecnológicos.

En los libros a esto suele llamársele el tránsito a la "gobernanza". Pero no se requieren demasiadas lecturas para saber que, en ciertos ámbitos de la intervención pública, actores de la sociedad civil y gobiernos deben acompañarse para lograr mejores resultados. A veces porque los actores sociales han trabajado por más años un cierto tema, saben tratar con mayor empatía a ciertos grupos vulnerables, no enfrentan presiones políticas o burocráticas, o son los principales generadores/poseedores de innovaciones técnicas. También porque la gente (“el pueblo”) a veces no confía en sus gobiernos, pero sí en los actores no gubernamentales. Además, en no pocas ocasiones los recursos del Estado simple y sencillamente no alcanzan: no siempre hay suficiente capacidad técnica, cobertura geográfica, recursos presupuestales o legitimidad política para lograr todos los grandes objetivos sociales.

Hoy en día las políticas públicas sociales, científicas, ambientales, turísticas, todas pues, se diseñan e implementan de manera conjunta entre Estado y sociedad. Y por eso en todo el mundo se habla de redes colaborativas, asociaciones público-privadas, consejos ciudadanos, co-diseño, coproducción, involucramiento social, etc. El Estado contemporáneo no es autosuficiente, sino que mantiene relaciones de interdependencia con los actores sociales. Por todo ello, la apuesta del presidente por un Estado mexicano que se valga por sí mismo, sin el apoyo de la sociedad civil, es inadecuada. Primero, por las obvias insuficiencias de nuestras instituciones públicas. Segundo, porque el Estado no sólo debe hacer, sino que debe convocar, coordinar recursos y sumar voluntades y capacidades para la mejor resolución de los complejísimos problemas nacionales.

¿Un Estado que escucha al pueblo?

Entre los grandes orgullos del presidente López Obrador se encuentra el amplio conocimiento que dice tener acerca de lo que “el pueblo” quiere. Sus recorridos por el país le han provisto de información detallada sobre la realidad del país y las necesidades de la gente. Y también le han convencido de que “los expertos” y sus recomendaciones están de más.

En política y administración pública, este conocimiento detallado es esencial para contextualizar y focalizar programas públicos, pero no es suficiente. Las anécdotas personales son valiosas porque, entre otras cosas, le brindan “una cara” a temas abstractos para muchos. Pobreza, marginación, inseguridad o analfabetismo dejan de ser meros temas generales para convertirse en lo que son: tristes historias personales, realidades sensibles que es indispensable enfrentar. En términos políticos, los nombres, los ejemplos específicos y las historias de vida son, asimismo, útiles para comunicar necesidades sociales, subrayar carencias y urgencias, convocar esfuerzos y trabajar a favor de quienes menos tienen o más sufren.

Pero en nuestros tiempos eso no basta. Los Estados cuentan con innumerables fuentes de información, desde censos hasta evaluaciones de impacto, pasando por indicadores económicos, matrices de resultados de programas, encuestas de satisfacción, sondeos de opinión o rankings internacionales. Las tecnologías de la información y la inteligencia artificial han hecho posible acumular y procesar con agilidad millones de datos (casos, pacientes, mediciones, ubicaciones, frecuencias, sentimientos). Los análisis de académicos, expertos independientes, think tanks y organismos internacionales ofrecen detalladas valoraciones de casi cualquier tema de política pública. Los sistemas públicos de contabilidad, control de gestión, rendición de cuentas y acceso a la información, entre muchos otros, arrojan “fotografías” cotidianas de las actividades gubernamentales. Quizás no toda esa información sea útil en términos políticos o discursivos. Pero en materia de diseño, implementación y evaluación de políticas, resulta absurdo, cuando no francamente irresponsable, ignorarla sólo porque no proviene (directamente) del “pueblo”.

Y algo similar pudiera decirse respecto de los análisis y las propuestas de política pública que han generado los “expertos” que, por ser ajenos al “pueblo” (aunque, en realidad, son parte del mismo), no llaman la atención del presidente. Muchos de ellos han dedicado años, cuando no toda su vida profesional, a estudiar las causas, los síntomas, las mejores prácticas, los pros y los contras de las soluciones potenciales a temas como la atención a infantes, la discriminación, la seguridad pública, el combate a la corrupción o las energías renovables. Sus propuestas pueden no ser las mejores o las más afines a los intereses del presidente. Pero en su mayoría son propuestas que podrían enriquecer el debate político e informar las decisiones gubernamentales. Y, sin embargo, al tiempo que se les ignora, se pone al “pueblo” en una situación incómoda, al consultarle en temas sobre los cuales difícilmente tiene conocimientos relevantes, opiniones claras o preferencias definidas.

“El pueblo”, como entelequia, tiene muchas necesidades generales. Pero las comunidades, los habitantes de las colonias, los niños, las mujeres, los adultos mayores son, todos y cada uno de ellos, representaciones particulares del “pueblo”. Los Estados modernos aprovechan, potencian y usan estratégicamente los datos, las evidencias, las propuestas existentes para desarrollar programas que atiendan las necesidades específicas de los diversos grupos de la sociedad. Preocuparse por las carencias del pueblo sin tratar de aprovechar, de una u otra forma, toda la información disponible es preocuparse a medias.

¿Un Estado sin gobierno?

En más de una ocasión, el presidente se ha referido a las burocracias y sus integrantes como un estorbo adicional. Son “intermediarios” que pronto quedarán a un lado cuando funcionen las nuevas transferencias monetarias. Son ambiciosos y, por lo tanto, deberían mejor irse al sector privado. Son flojos porque no trabajan 16 horas al día. Son, en última instancia, recursos desechables.

La crítica presidencial es interesante porque refleja tanto los prejuicios comunes contra los burócratas, como el enorme desconocimiento que se suele tener acerca de cómo funcionan y qué hacen las burocracias. Desde siempre, las organizaciones burocráticas han sido criticadas por múltiples razones: son ineficientes, desobedientes, incapaces de innovar. Y, por supuesto, siempre es posible encontrar ejemplos o anécdotas que confirman dichas críticas. Ahora bien, con un poco de ganas sería igualmente fácil encontrar ejemplos opuestos del desempeño burocrático en México y cualquier parte del mundo: servidores públicos que crean instituciones culturales o académicas, que impulsan agendas contra el cambio climático o la pobreza, que apoyan a refugiados provenientes de entornos violentos o de nuestros migrantes en el extranjero, o que simplemente ayudan a resolver las vidas cotidianas de todos los ciudadanos (alumbrado, transporte, hospitales públicos).

Y es que los burócratas no sólo son intermediarios. En el universo de las organizaciones públicas federales hay miles de personas comprometidas y preparadas, que desarrollan una multiplicidad de funciones esenciales para el Estado mexicano: atender pacientes, supervisar escuelas, verificar precios, revisar infraestructura, impartir clases, organizar bibliotecas, establecer estándares ambientales, participar en foros internacionales, promocionar el turismo, proveer agua potable, desarrollar sistemas de información, auditar recursos públicos, gestionar recursos humanos, distribuir apoyos al campo, preparar normas oficiales, comunicar decisiones, negociar tratados comerciales, inspeccionar plataformas, evaluar programas sociales, preparar presupuestos, analizar estadísticas, calcular tendencias financieras, investigar, capacitar beneficiarios, brindar seguridad pública y nacional, responder a emergencias, y un largo etcétera. Algunas de estas actividades son poco conocidas y acaso parezcan, para algunos actores políticos, superfluas y hasta innecesarias. Pero en la realidad de los Estados contemporáneos, el buen cumplimiento de todas ellas y muchas más resulta fundamental para promover el bienestar de las sociedades.

La diversidad de funciones burocráticas implica, además, que los gobiernos usen muchos instrumentos de política y gestión pública, que incluyen pero van mucho más allá de las transferencias monetarias tan apreciadas por el presidente. Las listas varían según la literatura que uno revise, pero puede hablarse desde la intervención directa del Estado por medio de empresas públicas o provisión de servicios, hasta la contratación de proyectos con actores privados, pasando por un universo de incentivos, exenciones, sanciones, asesorías, capacitación, acompañamiento, subsidios, análisis, reportes, campañas informativas y, de nuevo, un larguísimo etcétera. Además, como ya se ha dicho, en múltiples ocasiones el papel de los funcionarios públicos es organizar o coordinar redes de políticas y servicios públicos. Ni en México ni en otras partes del mundo podría pensarse en un escenario en el que los instrumentos del gobierno se reduzcan a “apretar un botón para dispersar fondos, sin intermediarios”.

Este panorama contrasta radicalmente con la percepción presidencial sobre las burocracias, al tiempo que deja ver con claridad la importancia de construir estructuras profesionalizadas, integradas por funcionarios capaces, motivados por sus tareas y con herramientas necesarias para desempeñarlas eficazmente. La enorme variedad de actividades e instrumentos gubernamentales no puede atenderse con unos cuantos servidores públicos, por más honestos que sean y aunque trabajen de lunes a domingo 16 horas diariras. El servicio público es una vocación, pero también (como lo han reconocido los países con mayor profesionalización administrativa) es un empleo que amerita ser recompensado justamente. Las instituciones gubernamentales con bajos salarios, horarios interminables, regaños públicos, restricciones para combinar vida pública y vida familiar difícilmente podrán atraer y retener a los mejores trabajadores. Frente a las enormes necesidades del pueblo mexicano en materia de bienes y servicios públicos de calidad, probablemente no haya nada peor que despedir a los funcionarios experimentados por razones partidistas; o responderles que se vayan al sector privado cuando piden condiciones laborales y salariales dignas.

¿Hacia dónde va el Estado mexicano con el presidente López Obrador?

En los primeros meses de su gobierno, el presidente López Obrador ha alcanzado altísimos niveles de popularidad. Esto pareciera volver innecesario, cuando no francamente inútil, cualquier análisis crítico de su forma de gobernar. Y, sin embargo, un repaso de las ideas que predominan en su visión del Estado mexicano, de sus tareas principales, su relación con otros actores, su funcionamiento, estructura e instrumentos de acción, dejan ver una visión anticuada, problemática. El Estado que imagina el presidente es un Estado que ya no es, que ya no puede ser. Las tecnologías, las ideas, las fronteras entre el Estado y el mercado, entre lo gubernamental y lo social, todo eso ha cambiado. Y con ello se han transformado los Estados contemporáneos, incluyendo el nuestro.

Es indispensable atender las deudas históricas del Estado hacia “el pueblo” mexicano. Pero hacerlo con formas y fondos de antaño sólo servirá para paliar las necesidades más notorias y, acaso, ganar una que otra elección. El futuro inmediato de México, lo mismo que su desarrollo en el mediano y largo plazos, dependerán de que el presidente cambie, renueve, algunos de sus supuestos, sin que ello signifique abandonar sus ideales. De lo contrario, en lugar de convertirse en una revolución pacífica y progresista, la cuarta transformación terminará siendo una reversión a los peores años de nuestro pasado reciente.

 

Mauricio I. Dussauge Laguna
Profesor-Investigador, División de Administración Pública, CIDE.