Robert Putnam, en su artículo “Diplomacy and domestic politics: The logic of two-level games” de 1988,1 analizó los desafíos que enfrentan los responsables de la toma de decisiones en política exterior en un entorno marcado por una compleja interdependencia global. Señaló que el papel del Estado es mediar entre las presiones internas (sociedad civil, partidos políticos, empresarios, banqueros, ONGs nacionales y diversos grupos de interés) con las externas (otros Estados, organizaciones internacionales, ONGs internacionales, entre otros), concebido en un juego de dos niveles. En la era de la globalización, la actividad estatal traspasa el escenario interno. Por ello, si las políticas internas de los Estados no cuentan con el suficiente respaldo popular, se recurre a reforzar la política exterior para legitimar las decisiones de las políticas internas en el exterior. Esto fue lo que sucedió durante el gobierno de Enrique Peña Nieto. El ejecutivo jugó en los dos niveles. Quiso proyectar las reformas estructurales, especialmente la energética y la educativa, como el mejor camino para el desarrollo social y el crecimiento económico de México. Reformas que fueron respaldadas por países como Estados Unidos, la Unión Europea y China. No obstante, la mayoría de la ciudadanía no se beneficiaría con dichas modificaciones a la ley. En contraste, el objetivo de la política externa de la administración peñanetista era de convertirse en un jugador “con responsabilidad global” con amplia presencia regional.

En un nuevo contexto interno habrá que preguntarse: ¿qué pasa cuando un gobierno nacional con alto grado de legitimidad interna, como el de Andrés Manuel López Obrador, no busca la aceptación de sus políticas y decisiones internas ante algún dirigente de otra nación (o Estados) o un organismo internacional? En efecto, la legitimidad y la aprobación pública del actual presidente mexicano podrían jugar un papel fundamental para la ejecución de su política exterior y en su relación con China, aunque es demasiado pronto para conocerlo.

De acuerdo con Hans Morgenthau, el interés nacional se define en términos de poder. Por lo tanto, el grado de poder de un Estado radica en la capacidad que tiene para lograr los objetivos de su política exterior. Putnam y Keohane teorizan la complejidad entre los factores internos y externos en la actividad estatal. Siguiendo entonces sus paradigmas, la política exterior del gobierno de Andrés Manuel López Obrador enfrenta un periodo de incertidumbre provocada por el discurso proteccionista y xenófobo de Donald Trump y por las diferencias ideológicas entre los gobiernos latinoamericanos, muchos de los cuales han virado hacia la derecha. Además, como segundo socio comercial de México, los asuntos de China también tienen repercusiones interrmésticas —la conjunción de las sílabas inglesas international y domestic—. En donde las variables internas chinas impactan la dinámica económica de México, ya que se pueden afectar o beneficiar ciertas actividades o sectores productivos nacionales. Creándose así un nuevo periodo de tensión entre el proyecto de nación que ofrece soluciones a los grandes problemas de México y la posición que tomará el reciente gobierno de López Obrador frente a un entorno global menos certero y más peligroso. Lorenzo Meyer resalta que las tensiones entre la implementación del proyecto nacional de México y el ámbito internacional han sido históricas y han puesto en jaque a la autonomía y la autodeterminación del país, principalmente, por la cercanía con la superpotencia estadounidense.2 Actualmente, China se ha convertido en un nuevo actor extrarregional transcendental que debería ser prioritario en la política exterior de México, pero es el gran actor ausente.

Ilustración: Víctor Solís

El primer encuentro oficial: la nueva diplomacia de staff

Finalizada la participación de México en la cumbre del G-20 en Osaka, Japón, el secretario de Relaciones Exteriores, Marcelo Ebrard, visitó China los días 1 y 2 de julio de 2019. Ante este viaje, las interrogantes para el corto plazo emergen: ¿qué tipo de vínculos entre México y China serán prioritarias en un primer momento? Y la pregunta principal: ¿Qué significa China como un actor imprescindible en la arquitectura de la gobernanza global para la nueva administración de AMLO frente los desafíos hechos a México desde la ascendencia al poder de Trump y su actitud refractaria hacia el multilateralismo?

En el primer día de estancia en Beijing, el canciller Ebrard sostuvo un encuentro con el vicepresidente, Wang Qishan, pero fue en la reunión del día siguiente con su homólogo, Wang Yi, donde se halla la esencia política de la visita. Con el fin de impulsar el comercio y los flujos de inversión productiva, y profundizar la cooperación educativa, cultural, científica-tecnológica (industria aeroespacial, electrodoméstica y médica) y para la innovación, se acordó establecer una hoja de ruta de trabajo bilateral para los próximos cinco años para fortalecer la Asociación Estratégica Integral declarada en 2013. Durante esa reunión, el canciller Wang aceptó visitar México próximamente. En cuanto a la diplomacia multilateral, ambos cancilleres se comprometieron en dar continuidad y prioridad a los temas de la agenda global como las acciones contra el cambio climático y el apoyo y la promoción del sistema internacional basado en normas, reglas y valores. Además de dialogar sobre la crisis en Venezuela y sobre las próximas reuniones en los nuevos espacios de concertación política latinoamericanos: la Alianza del Pacífico y Foro Ministerial China-CELAC. Escenarios donde México es miembro fundador activo desde el sexenio de Peña.

De las ventajas que podría tener la administración de AMLO sería que la delegación mexicana es integrada por profesionales de las relaciones internacionales y expertos o conocedores de la geopolítica de China y del lugar que ella ocupa en el mundo actual. Podemos mencionar a tres funcionarios con este perfil: Marcelo Ebrard, internacionalista egresado por El Colegio de México; Julián Ventura, actual Subsecretario de Relaciones Exteriores, ocupó el cargo de Director General para Asia-Pacífico de la SRE y fue embajador de México en China (2013-2017); y José Luis Bernal, quien es embajador de México en China desde 2017 y miembro activo del Servicio Exterior Mexicano. Este nuevo cuerpo diplomático sabe de los desafíos que se presentan en la relación sino-mexicana. Empero, en lo que va del nuevo gobierno de AMLO, Ebrard ha tenido poco margen de maniobra para desenvolverse en el  exterior y poder diversificar las relaciones internacionales de México. Además, falta diseñar y ejecutar una política de largo plazo y con objetivos claros hacia China. Demos tiempo al tiempo.

Por ahora, AMLO, quien ha concentrado el poder en torno a su figura y movimiento-partido Morena, ha delegado la responsabilidad de mejorar los vínculos económicos con China al ministro Ebrard para responder al alto déficit comercial existente que favorece a la nación asiática, sin que la relación tenga una sustancia o mayor contenido político. En un contexto complejo de inseguridad y desigualdad económica-social en México, para Obrador la nueva política exterior estaría mejor representado por un equipo de profesionales en la materia y, posiblemente, las decisiones se tomen en conjunto y no sólo desde el poder central. De tal forma que, los intereses nacionales en sus negociaciones con China se ven mejor representados por una delegación profesional del servicio exterior, en vez de un diálogo político entre jefes de Estado como ocurrió durante el sexenio anterior con magros resultados. Cabe mencionar que fueron siete encuentros personales de Peña y Xi Jinping: cuatros visitas de Estado del mandatario mexicano a China y una visita de Estado del presidente chino a México, el resto se llevó a cabo en los diferentes espacios multilaterales como el G20, el APEC y en el foro de los BRICS.

Pese a que el presidente de México, AMLO, no tiene interés de ejecutar una diplomacia viajera activa y de acercamiento personal con otros jefes de Estado, Wang manifestó la importancia que tiene para la diplomacia china el encuentro político entre jefes de Estado, al señalar que: “Esperamos que el presidente López Obrador pueda visitar China en una fecha mutuamente conveniente. Confiamos en que el contacto de los dos presidentes impulsará los lazos entre China y México”. Asimismo, China, como el nuevo adalid de la globalización, el líder político reafirmó que su país está “en contra del unilateralismo y el proteccionismo. Vamos a promover una gobernanza global con una orientación justa y razonable”. Finalmente, el funcionario chino expresó el deseo de profundizar la confianza política mutua, el intercambio de experiencias de gobernanza y fortalecer la cooperación pragmática en el desarrollo de la relación bilateral.

China en la política del nuevo régimen: el gran ausente

Pese a este primer encuentro, ¿es posible la profundización de la relación política sino-mexicana? Para entender el nuevo tipo de relación que quiere México de China es pertinente estudiar los mensajes diplomáticos que ha enviado el nuevo gobierno a la nación asiática en sus primeros meses y, en particular, en el primer viaje oficial liderada por el canciller y no por el jefe de Estado mexicano.

Primero, por la coyuntura internacional, principalmente por la negociación del T- MEC, los principales objetivos de la política exterior del actual gobierno mexicano son paliar las políticas xenófobas y proteccionistas y los insultos hechos por el gobierno de Trump, así como buscar una solución al problema migratorio centroamericano. Tomando en cuenta estos objetivos establecidos en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) 2019-2024, la proyección global de México liderada por el ejecutivo se vería reducida tanto en los espacios multilaterales como en los encuentros bilaterales, además de que EEUU continuará siendo el Estado más importante de sus relaciones internacionales contrarrestando la diversificación de su política externa.

En cuanto a la relación con China, representa un cambio de política respecto a la administración de Peña Nieto en sus primeros meses de gestión. Es importante mencionar el mantenimiento de las comisiones binacionales sino-mexicano en sus distintos niveles para estimular el diálogo político y otras áreas de cooperación. Esto se entiende desde tres vertientes:

• A los pocos días de asumir el cargo el presidente AMLO, la primera gira de trabajo oficial al exterior de Ebrard fue a Estados Unidos, sin tomar en cuenta la relevancia del poderío e influencia china en México, viajó a China siete meses después. Es importante mencionar que, ya el 21 de enero de 2019, el subsecretario Ventura viajó a Beijing para reunirse con el Viceministro para América Latina y el Caribe, Qin Gang, con el fin de construir “una nueva agenda económica de oportunidades”. Sin embargo, en el reciente PND, China es un actor global ausente en el proyecto nacional, y mucho menos existe un plan estratégico a largo plazo para profundizar los nexos con ella. Comparado con el sexenio anterior, Peña viajó primero a China que EEUU Por ejemplo, en 2012, ambos gobiernos pasaban por una transición de poderes, ya en abril de 2013, Peña se reunió extraoficialmente con el presidente Xi Jinping en el Foro de Boao, Hainan. Poco tiempo después, en junio de 2013, el presidente de China hizo una visita de Estado al país latinoamericano para “relanzar las relaciones” que habían estado en su punto más bajo desde la administración de Felipe Calderón. En este encuentro se declaró elevar de rango la Asociación Estratégica de 2003 a Integral. De los acuerdos más relevantes fueron la eliminación de la prohibición de la exportación de la carne de cerdo, el inició de la exportación de tequila y el interés por invertir el sector energético y minero, entre otros.

• Este “nuevo capítulo” de la relación bilateral, como la ha catalogado el actual gobierno de México, se inscribe en un panorama nacional, regional y global difícil para México, una política que en la práctica se mantiene, hoy por hoy, de bajo perfil e interés hacia China. Mientras que con Peña, el relanzamiento de relaciones con China representaba a México como una potencia media emergente con influencia regional y geopolíticamente importante para la consolidación de los proyectos económicos que proponía el recién gobierno de Xi Jinping.

• Es un rompimiento con la pomposidad y el derroche vividos durante los encuentros de las visitas de Estado a sus respectivos países. La moralidad promovida por Obrador, al igual que Xi, se ve reflejada en la frugalidad de los viajes realizados por las misiones diplomáticas: los viajes en vuelos comerciales, el recorte del presupuesto y la disminución del séquito de funcionarios y acompañantes. Con ello, se deja atrás la poca empatía que el gobierno de Peña tuvo hacia las protestas por la desaparición de los estudiantes normalistas de Ayotzinapa durante su gira a China en noviembre de 2014, que finalmente acabarían por dañar “la imagen” de México como un “actor con responsabilidad global”. El sueño del Mexican Moment se había esfumado.

Así pues, el cambio se ve reflejado en la política exterior de bajo perfil del gobierno de AMLO, resumido de esta manera: “la mejor política exterior es la política interna”. Una política interna que, de acuerdo con el PND 2019-2024, tiene como principal objetivo terminar con “la corrupción, el dispendio y la frivolidad” desde la cúpula del poder, y erradicar las desigualdades económicas-sociales. Es decir, el prestigio internacional de México se obtendrá desde los hechos internos y no desde la proyección de él como un “actor con responsabilidad global”. Reduciendo los costos globales de asumir tal posición. En lo económico, la nueva élite gobernante ha optado por dar prioridad a la inversión en grandes obras de infraestructura, por citar ejemplos evidentes: el Tren Maya, el Corredor Multimodal Interoceánico en el Istmo de Tehuantepec, Oaxaca y el Aeropuerto “Felipe Ángeles” en Santa Lucía, Estado de México. De esta manera, el cambio de régimen político en México promete una nueva forma de relaciones internas y externas.

Continuidad: la economía como el eje central de la relación

Segundo, en materia económica-comercial, Ebrard junto con el ministro de Comercio chino, Zhong Shan, hicieron énfasis en las oportunidades que ofrece para ambos la inversión productiva en sectores como manufactura avanzada, movilidad eléctrica, comercio electrónico, servicios en línea, logística y turismo. Por la parte mexicana, se está realizando el esfuerzo por promover las exportaciones agro-alimentarias y manufactureras en ese país. Esto conlleva a las siguientes reflexiones:

• La expansión económica-comercial china, cada vez más sofisticada, es  notable en nuestras actividades cotidianas: en la compra y uso de software y celulares inteligentes y en la creciente expansión del sistema 5G de Huawei, pantallas y computadoras, entre otros. Gran parte de las importaciones provenientes de China son de bienes intermedios utilizados en las cadenas de valor de la industria automotriz y electrónica para ensamblarlos en México y exportarlos a EEUU Dado que las empresas privadas chinas tienen fuertemente el apoyo del gobierno chino, China se ha percibido como competidor desleal, más que como un socio estratégico complementario.

• Tan sólo en 2018, de acuerdo con las cifras de la Secretaría de Economía, el comercio total sino-mexicano creció alrededor de 90,939 mil millones de dólares comparado con los datos de 2017, aproximadamente 80,863 mil millones de dólares. Entretanto, México vendió más de 7,428 mil millones de dólares, compró 83.510 mil millones de dólares. Según el vicepresidente de la Cámara de Comercio México-China, Jorge Morones, cada año las importaciones provenientes del territorio chino han crecido entre 3% y 5%. Lo que significa, China vende a México 11 veces más de lo que el país latinoamericano le vende a ella. El déficit comercial ha aumentado a más de 76,081 mil millones de dólares. Una relación comercial altamente asimétrica entre un poder débil frente a un nuevo polo de poder global fuerte. No debe dejarse atrás, que finalmente el proceso de globalización ha producido varios tipos de dominación, desigualdad y exclusión, y ha favorecido la concentración de la riqueza en unos pocos que caracterizan el orden global existente.

• Es importante mencionar que en la reciente administración se ha logrado firmar el protocolo fitosanitario para la exportación del plátano mexicano al mercado chino, beneficiando a estados productores como Chiapas, Tabasco y Veracruz, aunque el acceso de productos agro mexicanos es reducido y no resolvería la asimetría del déficit comercial.

• Uno de los objetivos propuestos por el actual gobierno es transparentar las obras y licitaciones sobre los proyectos económicos en México. Por ejemplo, el problema de la corrupción empañó las relaciones sino- mexicanas como son los casos de Dragon Marten Cancún y, en particular, el tren rápido Ciudad de México-Querétaro. Gracias a la actitud pragmática de China, las tensiones pudieron reducirse.

• ¿Estamos ante una nueva oportunidad para las inversiones en infraestructura y comunicaciones chinas? Al menos en declaraciones oficiales y de prensa, no se mencionó sobre el papel de México en el proyecto de política exterior más ambicioso y de alcances globales de la presidencia de Xi Jinping, llamada la Iniciativa de la Franja y la Ruta, para la inversión en infraestructura y conectividad en los proyectos propuestos por el nuevo mandatario mexicano. A pesar de que en el marco de la asistencia no oficial de Ebrard a la Feria de Importaciones de Shanghái en noviembre de 2018, China invitó al gobierno electo a formar parte de dicha iniciativa. México continúa con la política de los gobiernos anteriores de no tomar en cuenta los proyectos globales de China, proyecto hegemónico que podría ser complementario con el actual proyecto económico mexicano de construcción de infraestructura y comunicaciones.

• El artículo 32.10 del Acuerdo Estados Unidos-México-Canadá (USMCA en inglés) restringe al derecho soberano de México a negociar acuerdos comerciales con Estados que no tengan economía de mercado. China no lo es por su la intervención económica estatal. Una vez más el factor geopolítico limita a la política exterior de México. El poder regional se impone sobre los Estados débiles. Difícilmente México ha podido encontrar y sostener un equilibrio de poder frente a la superpotencia estadounidense. En efecto, la convergencia de intereses entre México y China sigue siendo influido y determinado por EEUU.

• En la actual administración de Obrador existe la contradicción de los beneficios y los daños que ha hecho la política neoliberal ejecutada desde la década de 1990. Por un lado, en el discurso oficial interno, AMLO declaró “el fin del neoliberalismo” en marzo de este año, pero por otro lado, en el discurso oficial externo se ha expresado por la búsqueda de nuevos mercados y la lucha contra el proteccionismo. Hasta cierto punto, paradójicamente, la nueva élite gobernante da continuidad a los acuerdos económicos-comerciales establecidos durante el gobierno de Peña Nieto, pero, sin que esto no signifique un cambio político-diplomático sustantivo del nuevo gobierno de AMLO respecto a la forma en que se ha empezado relacionar el país latinoamericano con el asiático.

• Si bien el nuevo canciller mexicano realizó su primer viaje oficial a China y sostuvo encuentros con líderes políticos y empresariales, esto no se tradujo en acuerdos reales y tangibles a corto, mediano y largo plazo. Nuevamente son declarativas de lo que se desea obtener de la vinculación.

Consideraciones finales

Desde las dos primeras décadas del siglo XXI, China ha mantenido “una eficaz política cultural de creación de opinión pública favorable entre académicos, políticos y medios de comunicación” como aduce Romer Cornejo,3 sin embargo, Beijing no ha conseguido profundizar la relación política con los distintos gobiernos mexicanos, ideológicamente diversos, y pareciera que continuará igual. Sin una institucionalización de la Asociación Estratégica sino-mexicana, sólo queda en una declaración coyuntural, frente a la falta de fortalecimiento y transparencia de las instituciones mexicanas. Y ante Trump, ¿qué política se decidió? La respuesta es hasta el momento ninguna. Ni una hoja de ruta multilateral para disminuir las tensiones y los riesgos de conflicto, y defender sus intereses.

Lo anterior obliga a una reflexión profunda sobre el proyecto nacional y la inserción de México en el mundo, especialmente, en sus nexos con China, que actualmente diseña, propone y construye un nuevo tipo de gobernanza global pero aprovechándose del régimen internacional creado por Estados Unidos. Donde la nación asiática se percibe como la nueva hegemonía global. En este contexto, México tendrá que repensar cuál será su función en esta compleja arquitectura política internacional definida por las transformaciones internas y externas.

Tonatiuh Fierro
Doctorante en Ciencias Políticas y Sociales con orientación a las Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional Autónoma de México (UNAM), maestro en Estudios de Asia y África, especialidad China, por El Colegio de México y licenciado en Relaciones Internacionales por la UNAM.


1 Robert Putnam (1988). Diplomacy and domestic politics: The logic of two-level games. International Organization, 42 (3).

2 Lorenzo Meyer (2010). La desvanecida ruta de la ambición nacional. La tensión histórica entre el proyecto nacional mexicano y su entorno internacional. En Blanca Torres y Gustavo Vega (coords.). Los grandes problemas de México XII, Relaciones Internacionales. México: El Colegio de México.

3 Romer Cornejo (2019).  China y México 2012-2018, entre el inicio idílico y la realidad. Foro Internacional, 59 (3-4).