El consentimiento y la reforma fiscal

Uno de los postulados más interesantes de la nueva sociología fiscal es que la tributación no puede explicarse sólo por sus elementos coercitivos, sino que implica además un elemento voluntario, un cierto grado de consentimiento. Este consentimiento sería producto de un “contrato social”, una conflictiva negociación entre gobernantes y gobernados en un tiempo y lugar determinados. En términos de Margaret Levi, se pasa de hablar de los impuestos  como una forma de “depredación” a hacerlo  como un tipo de “conformidad cuasi-voluntaria”.

Este consentimiento (y su ausencia) resulta de especial interés para México, donde la escasa capacidad recaudatoria del Estado es casi un lugar común entre especialistas, pero no es percibida mayoritariamente como un problema entre la ciudadanía: en junio de 2013, 63% de los encuestados por GEA-ISA consideraban que no debía aprobarse una reforma fiscal que permitiera al gobierno obtener más recursos por medio de impuestos.

Al respecto, me interesa retomar algunos planteamientos contenidos en un libro excelente editado por Isaac William Martin, Ajay Mehrotra y Monica Prasad, “The new fiscal sociology: taxation in comparative and historical perspective” (2009).  Tres ideas que, al iluminar aspectos no evidentes de la fiscalidad, aportan elementos para ampliar la discusión sobre su reforma.

1. El consentimiento y las identidades sociales

La política fiscal está íntimamente relacionada con las fronteras sociales y las identidades colectivas. Tras analizar la construcción de los regímenes fiscales (a principios del siglo XX) de dos países étnicamente diversos, Brasil y Sudáfrica, Evan Lieberman[1] concluye que la disponibilidad al sacrificio depende crucialmente de las concepciones previas sobre la colectividad: la definición de un nosotros o de varios (y el grado de solidaridad dentro de estos grupos).

En Sudáfrica, las rígidas barreras raciales facilitaron el desarrollo de un régimen fiscal progresivo, pues los blancos ricos aceptaron pagar impuestos más elevados para beneficiar a los blancos pobres (con quienes creían tener una obligación moral y un destino compartido que excluía al “otro” nativo). Por el contrario, en Brasil, un país donde formalmente no existían barreras sociales tan excluyentes, los sectores ricos (que basaban su solidaridad más en términos regionales que étnicos) se resistieron a pagar impuestos elevados, dando lugar a un régimen fiscal ineficiente y regresivo.

En resumen, las identidades sociales afectan el grado de consentimiento de los contribuyentes, pero también pueden ser producto de la propia tributación. Desde esta perspectiva, ¿una fiscalidad progresiva reforzaría la solidaridad dentro de los grupos de ingreso, y una basada en impuestos al consumo fomentaría una identidad política más amplia? ¿Nosotros estamos más cerca de Brasil o de Sudáfrica? ¿Hasta qué punto ideas como que nuestro régimen fiscal «subsidia injustamente” a quienes laboran en la economía informal siguen esta lógica?

2. El consentimiento y su dimensión histórica

A través del estudio del caso japonés, Eisaku Ide y Sven Steinmo[2] encuentran otra de las fuentes del consentimiento fiscal, la confianza en las élites políticas, y sugieren que los regímenes fiscales son, en buena medida, procesos con “dependencia del camino”.

¿Cómo explicar que, tras décadas de ser un ejemplo de disciplina fiscal, Japón se haya convertido en un país conocido por sus grandes déficits? ¿Por qué es tan difícil que los japoneses consientan impuestos elevados, a pesar de que el gobierno los plantea como la forma de balancear el presupuesto y financiar un incipiente Estado de bienestar?

Los autores lo hacen por medio de la dimensión histórica de los sacrificios fiscales, especialmente durante los años 90. Los sucesivos gobiernos japoneses de esa década habrían malgastado la confianza ciudadana al implementar políticas fiscales que desplegaban repetidamente preferencias por los contribuyentes más ricos (como recortes de impuestos). Al hacerlo, las elites japonesas perdieron su capacidad de pedir nuevos sacrificios a los ciudadanos comunes, que “retiraron” su consentimiento.

¿Da el caso japonés lecciones para México? Recordemos que, según la Secretaría de Hacienda, en 2012 prácticamente la mitad del gasto social en nuestro país era regresivo[3]; y que, de acuerdo con la Auditoría Superior de la Federación, entre 2000 y 2005, las 50 empresas más grandes del país acabaron pagando sólo 141 pesos anuales por concepto de IVA y ISR. ¿Cómo afectará esta dimensión histórica la viabilidad de  una reforma fiscal?

3. El consentimiento y la democratización

Ahora bien, ¿qué tan sostenible es la falta de este consentimiento? La respuesta que daría Charles Tilly[4] («depende») nos acerca a un problema adicional del fisco mexicano: la dependencia del erario hacia la renta petrolera.

Partiendo de que la distribución y propiedad de los recursos limitan fuertemente las formas de poder que un gobierno puede ejercer, Tilly argumenta que los Estados que obtienen sus recursos produciéndolos en empresas públicas o por la venta de recursos naturales no necesitan asegurar un consentimiento activo de sus ciudadanos. En cambio, los que los obtienen extrayéndolos directamente de la sociedad a través de impuestos, sí. Esta extracción iniciaría un ciclo de “resistencia, represión y regateo” que tiene como resultado la creación de un “fórum institucionalizado para la negociación entre el Estado y sus ciudadanos” que empodera al contribuyente y favorece la democracia.  Por el contrario, cuando existe una fuente de ingresos alterna a la extracción fiscal, el poder político del contribuyente decrece.

Siguiendo este planteamiento, la renta petrolera no sólo habría dificultado una mayor capacidad recaudatoria de nuestro Estado, sino que ha vuelto menos necesario el consentimiento ciudadano. Cada vez es más compartida la idea de que deben buscarse alternativas para sustituir estos ingresos y despetrolizar el ingreso y gasto públicos, la cuestión es cómo hacerlo: ¿es realmente imprescindible liberalizar el sector o aumentar impuestos generales como el IVA? ¿Puede lograrse eliminando subsidios como el de la gasolina?

Renegociar nuestro contrato social no es poca cosa: la política fiscal tiene efectos económicos, políticos y culturales, redefine la relación entre el Estado y la sociedad. Por ello, esta discusión no puede reducirse a lo técnico o a lo contable. Al vincular los impuestos con la identidad, la confianza o la democracia, la sociología fiscal nos ayuda a enriquecerla.

César Morales Oyarvide es politólogo.