corr

A dos años de la suscripción del Pacto por México, parece que el gobierno ha descartado la creación de una Comisión Anticorrupción autónoma (compromiso 85 del Pacto), favoreciendo en su lugar la creación de la Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción (la “Fiscalía Anticorrupción”). La nueva institución dependería de la Fiscalía General de la República (FGR). Además, el 4 de noviembre de este año, el Partido Acción Nacional (PAN) presentó ante la Cámara de Diputados su iniciativa de “Sistema Nacional Anticorrupción” la cual, entre otras cosas, se conformaría por un Comité Coordinador, un Consejo Nacional para la Ética Pública y un Comité de Participación Ciudadana.

Prevé que este sistema esté conformado por mecanismos de control interno, de control externo y de sanción. En materia de control externo, propone que además de la Secretaría de la Función Pública, sean dos órganos más, “absolutamente independientes del Poder Ejecutivo”, los responsables de auditar el uso de los recursos públicos e investigar posibles actos de corrupción: la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y la Fiscalía Especializada en materia de Combate a la Corrupción. La Fiscalía, según la propuesta del PAN, sería el órgano responsable de ejercer la acción penal en los delitos que al efecto se prevean en la Ley General de Delitos contra la Corrupción.

¿Cómo fortalecer esta nueva fiscalía y prevenir que se convierta en una nueva burocracia ineficaz y onerosa o, peor aún, en un instrumento institucional para combatir adversarios políticos?

Autonomía administrativa, operativa y presupuestal

Si bien es cierto que la FGR será un órgano constitucional autónomo con personalidad jurídica y patrimonio propios, no lo será así la Fiscalía Anticorrupción, ya que, de acuerdo a la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se expide la Ley de la Fiscalía General de la República, así como con el Acuerdo A/011/14 por el que se crea la Fiscalía Especializada en Materia de Delitos Relacionados con Hechos de Corrupción, se trataría de una unidad administrativa adscrita a la FGR, sin independencia orgánica o presupuestaria y subordinada enteramente a la Oficina del Fiscal General quien, con la excepción del primer Fiscal Anticorrupción que sería nombrado por el Senado, tendría la facultad de nombrar y remover al titular de esta unidad. 

Cabe resaltar que el actual Procurador, Jesús Murillo Karam, nombrado por el Presidente Enrique Peña Nieto, dejará de ser Procurador para transformarse en Fiscal General de la República. Será el primero y último de los fiscales que llegue a ese cargo sin pasar por el nombramiento del Congreso. Por lo tanto, no obstante que no sería él quién nombre al primer Fiscal Anticorrupción, sería su jefe directo. En consecuencia, si el Fiscal Anticorrupción se encontrase subordinado al Fiscal General nombrado por la actual administración, no se podría más que cuestionar el alcance de su independencia fáctica. 

Podría argumentarse, y con cierta razón, que la autonomía de la FGR garantiza, aún si sólo por asociación, la autonomía de la Fiscalía Anticorrupción. No  obstante las ventajas de la autonomía y transexenalidad del Fiscal, continuarán existiendo riesgos respecto a una eventual parálisis entre las políticas de la FGR y los objetivos de las eventuales nuevas administraciones en el ámbito federal, más aún si se trata de funcionarios de diferente partido político.[1] A manera de ejemplo, la experta Paulina Sánchez señala que “podría haber importantes confrontaciones si no se genera suficiente consenso con el resto de las instituciones en el diseño y ejecución de la política criminal. Este tipo de diferencias podrían generar tensiones al momento de aprobar las dotaciones presupuestales, si es que el Presidente tiene mayoría en el legislativo, o incluso un eventual uso político de la persecución criminal”.[2] Por lo tanto, si la Fiscalía aun siendo autónoma corre el riesgo de sucumbir ante presiones políticas, con mayor razón la Fiscalía Anticorrupción que está subordinada a este órgano y cuyas investigaciones pudiesen ser utilizadas como moneda de cambio por el Fiscal General. 

La falta de autonomía de este órgano es especialmente relevante ya que la independencia de las Agencias Anticorrupción (ACAs por sus siglas en inglés) es un elemento generalmente citado como factor esencial para asegurar su éxito y efectividad toda vez que las protege de cualquier influencia indebida de individuos o facciones del poder y, de esta forma, les permite investigar actos de corrupción en todos los ámbitos y niveles de gobierno. De hecho, la independencia del órgano encargado del combate a la corrupción es uno de los requisitos consagrados en el artículo 36 de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción. 

Áreas como el reclutamiento y nombramiento de los miembros de la ACA, así como la asignación de recursos, son particularmente vulnerables a presiones políticas[3], razón por la cual la ubicación de la ACA dentro de la estructura y jerarquía de gobierno debe ser ordenada de manera que se salvaguarde su independencia.[4] De igual forma, y contrario a lo que se plantea en el caso de la Fiscalía Anticorrupción en México, una de las maneras más efectivas de garantizar la independencia de la ACA es asegurando que la selección y nombramiento de su titular sea una responsabilidad compartida por varias instituciones.[5]

Confianza de la población

Por otro lado, la modificación al artículo 102, apartado A, de la Constitución prevé que el Ministerio Público se organice en una Fiscalía General de la República, lo que a su vez significa que el Fiscal Anticorrupción tendrá la calidad de agente del Ministerio Público de la Federación. Lo anterior es especialmente preocupante si se toma en cuenta que los mexicanos tienen muy poca confianza en el Ministerio Público y lo consideran como una de las instituciones más corruptas de México. 

En la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental 2013 (ENCIG), de 10 sectores evaluados en términos de percepción de corrupción ciudadana, el Ministerio Público fue percibido como el tercero más corrupto con 78% de los entrevistados considerando que la corrupción en este órgano es frecuente o muy frecuente. Desafortunadamente, de materializarse la propuesta actual, la institución encargada de investigar actos de corrupción sería una de las percibidas como más corruptas. Es decir, la nueva Fiscalía Anticorrupción empezaría mal ya que desde un inicio no contaría con la confianza y apoyo del público.

Luis De Sousa, director de Ancorage-Net –la institución dedicada a la investigación de ACAs en el mundo– argumenta que el éxito de la ACA depende de una serie de factores entre los cuales destacan, precisamente, el apoyo de la ciudadanía, cobertura en los medios y la formación de alianzas estratégicas con otras dependencias con competencia en la materia.[6] A esto último añadiría que por dependencias no debe entenderse únicamente las gubernamentales sino también las organizaciones de la sociedad civil que comparten el mismo objetivo de prevención y combate a la corrupción en el país. En ese sentido, la composición del propuesto Comité de Participación Ciudadana sería vital para asegurar el éxito de la estrategia nacional anticorrupción. 

Recomendaciones 

Lo anterior no quiere decir que todo sea desesperanzador. Entre otras cosas, la creación de un órgano especializado en combate a la corrupción, ya sea Comisión o Fiscalía, tiene la importante ventaja de darle nombre y cara al combate a la corrupción en México, lo que facilitaría a la sociedad civil y al público en general exigir cuentas en casos de impunidad. De igual manera, un órgano cuyo mandato sea exclusivamente el combate a la corrupción daría lugar a un alto grado de especialización en la materia. 

En lo que toca a la experiencia comparada, sería recomendable recuperar los aspectos más relevantes del modelo de la Fiscalía Especial de la República Eslovaca, la cual, si bien forma parte de la Fiscalía General de ese país, no depende para su nombramiento del Fiscal General. Tiene autonomía respecto a éste que toma la forma de prohibiciones expresas sobre lo que el Fiscal General puede ordenarle al Fiscal Especial. Por ejemplo, el Fiscal no puede dar instrucciones al Fiscal Especial respecto a iniciar o no una averiguación, ejercer o desistirse de la acción penal, presentar recursos, solicitar una orden de aprehensión, así como tampoco puede llevar a cabo actos en representación del Fiscal Especial o solicitar a algún otro fiscal que los realice. Para esto, sería necesario dotar a la Fiscalía Anticorrupción de México con presupuesto propio ya que la interferencia política puede ejercerse a través de la limitación de las capacidades financieras de la agencia. 

Asimismo, se debe estudiar la posibilidad de emular, al menos en parte, la Ley Número 30 que, en el 2002, oficialmente creó la Komisi Permberantasan Korupsi (KPK),agencia anticorrupción de Indonesia. Esta ley establece mecanismos dirigidos a asegurar que el personal de la KPK retenga su integridad personal y no se corrompan; específica que la KPK debe cumplir con una serie de fechas límite obligatorias para cualquier caso bajo su jurisdicción; e instituye la obligación de que todas las investigaciones que inicie la agencia deben proceder al ejercicio de la acción penal.[7] 

La justificación detrás de este último requisito, que revierte la tradicional discreción del fiscal para permitir acuerdos entre la defensa y el fiscal que conceden algún tipo de beneficio al acusado a cambio de declararse culpable, o bien para desistirse de la acción penal, deriva de la percepción de que el Fiscal General había abusado de esta facultad discrecional en anteriores casos de corrupción. Por este motivo, el objetivo de esta Ley es limitar la tentación de los fiscales de “sucumbir a propuestas corruptas de los inculpados buscando la reducción de la pena o el retiro de los cargos en su contra asegurando de esta manera que los fiscales de la KPK únicamente inicien procesos respaldados por evidencia sólida”.[8] 

En conclusión, debe existir voluntad política y un verdadero compromiso del gobierno para que la agencia anticorrupción tenga éxito. También se requieren leyes adecuadas ya que es imposible combatir la corrupción de funcionarios públicos si no se cuenta con las herramientas legales necesarias para hacerlo[9]. Por ejemplo, se debe dotar a esta Fiscalía con la facultad de perseguir de oficio los delitos de corrupción; asegurar, al menos parcialmente, su autonomía traspasando la facultad de su nombramiento y remoción al Senado; establecer un mecanismo simplificado para desaforar a funcionarios públicos acusados de actos de corrupción; otorgarle en la legislación secundaria amplias facultades de atracción de casos de corrupción en las entidades federativas y municipios a fin de asegurar que, ya sea por incapacidad o presiones políticas, los órganos de procuración de justicia de los Estados no inicien las averiguaciones correspondientes; y, finalmente, garantizar un mecanismo de protección a denunciantes (whistleblowers). 

Sara Cantú Pérez de Salazar es directora del Programa Anticorrupción de Integralia Pública, A.C.


[1] Sánchez P. (1 de octubre, 2014). Cuatro retos para la futura Fiscalía General de la República. Animal Político.
[2] Ibid.
[3] De Sousa, Luis. Anti-Corruption Agencies: Between empowerment and Irrelevance. Robert Schuman Centre for Advanced Studies. (2009), p. 7
[4] Doig, Alan. Matching Workload, Management and Resources. Setting the Context for “Effective” Anti-Corruption Commissions. En  GOVERNMENTS, NGOs AND ANTI-CORRUPTION: THE NEW INTEGRITY WARRIORS (Luís de Sousa, Peter Larmour & Barry Hindess eds., 2009) p. 69
[5] UNITED NATIONS DEV. PROGRAMME, INSTITUTIONAL ARRANGEMENTS TO COMBAT CORRUPTION: A COMPARATIVE STUDY, (2005), p. 5.
[6] De Sousa, op. cit., p. 7.
[7] MacMillan, Joanna. Reformasi and Public Corruption: Why Indonesia´s Anti-Corruption Agency Strategy should be Reformed to Effectively Combat Public Corruption, 25 Emory Int’l L. Rev. (2011) p. 605
[8] Ibid.
[9] Ibid. p. 607.