En el eje de centralismo versus federalismo se ha colocado a Andrés Manuel López Obrador como un presidente de dos vertientes. Se dice que será centralista por la propuesta de eliminar delegados federales y sustituirlos por coordinadores estatales del gobierno federal. Se dice también que irá en contra de la herencia centralista al desconcentrar a la administración pública y redistribuirla en las entidades federativas. Frente a esta aparente contradicción se ha olvidado la vara con la que lo medimos, es decir, cuál es el estatus de nuestro federalismo, y la vara con la que lo mediremos, en otras palabras, cuál es el futuro del federalismo y cuáles son las oportunidades que el cambio político presenta para el pacto federal.

Los que han señalado a López Obrador como un futuro centralista han omitido el proceso masivo de centralización de los últimos años: el neoliberalismo nos heredó una república hipercentralizada. Si bien el federalismo mexicano era ya uno de los más centralizados del mundo,1 el proyecto neoliberal se encargó de centralizarlo aún más.

Ilustración: Oldemar González

Nuestra reciente historia de centralismo político es un cuestionamiento más al neoliberalismo mexicano. De la misma forma que la liberalización de los mercados traería, con sus supuestos, más competencia y menos monopolios, intuitivamente ésta también traería una mayor descentralización y quizás un mejor federalismo, pero la tentación centralista ganó frente las promesas de apertura y descentralización.  Se trató de una promesa incumplida, ya que la lógica de las reformas neoliberales era que el mercado no sólo abriría la economía, sino también el poder. La literatura dice que la descentralización es usualmente un resultado del neoliberalismo. Desde un punto de vista crítico, Jamie Peck califica al neoliberalismo como una fuerza descentralizadora que produce resultados desordenados y heterogéneos.2 Del otro lado, en el best seller de Moisés Naím, El fin del poder, el autor predice que el Estado centralizado desaparecería por las fuerzas del mercado.3 Sin embargo, el caso de México demuestra lo contrario.

En la época del consenso de Washington no sólo se centralizaron las decisiones económicas, también las políticas. Particularmente el camino que asumieron los gobiernos de Peña Nieto y Calderón fue el de resolver problemas nacionales con soluciones centralistas. La consecuencia fue una alta dependencia de las autoridades locales y una carga desmesurada al gobierno federal. Por ejemplo, las decisiones de seguridad tuvieron su pico centralista con el Mando Único (2015) y el Michoacanazo (2009). Las decisiones económicas mostraron el lado más centralista del gobierno con la Ley de Disciplina Financiera para las Entidades Federativas y los Municipios (2016, 2018) que limita las maniobras financieras de los gobiernos locales. La reforma electoral (2014) restó capacidades a los institutos locales y fortaleció a un instituto electoral centralizado, y así, la reforma educativa, la reforma al código penal y la reforma energética siguieron la misma vía. Estos esfuerzos centralistas sólo son comparables con las reformas obregonistas, la reforma antirreeleccionista de 1933 y por supuesto con el centralismo político del porfiriato.

Durante este periodo, robustecer el federalismo nunca fue prioritario. No se fortaleció ni se le dio mayor autonomía a las entidades federativas y esto ocasionó el paulatino desgaste de los gobernadores y los gobiernos estatales. La caricaturización de los gobernadores como virreyes y los graves problemas de corrupción en los estados son producto de este proceso centralizador. Siempre se miró al centro, pero la naturaleza simuladora del viejo régimen no realizó los cambios constitucionales para que con honestidad cambiáramos a una República centralista.

Omitir la reciente hipercentralización mexicana es, por decir lo menos, grave. Y es que pareciera que este proceso les pasó desapercibido a los que han señalado a López Obrador como un potencial centralista. La COPARMEX, por ejemplo, celebraba en 2015 las reformas centralistas y ahora advierte a través de comunicados que los coordinadores estatales “supondrían una involución en la solidez del sistema federal”. O los firmantes del Pacto por México, que hoy predicen que López Obrador atentará contra el equilibrio que significa el pacto federal, olvidando la naturaleza anticontrapesos del Pacto y el apoyo que realizaron a las reformas. No advirtieron durante los últimos años que el centralismo era un paso hacia el autoritarismo, como dicen ahora con la figura de los delegados únicos. Da la impresión que cuando el centralismo es neoliberal, no hay riesgos totalitarios, pero cuándo no lo es, es un paso para la restauración autoritaria.

La propuesta de coordinadores estatales únicos como una medida para combatir la corrupción y reducir el gasto excesivo del gobierno federal sería una pequeñez frente a las reformas centralistas del neoliberalismo. No es un dilema para López Obrador ser más o menos centralista. Son más fuertes las viejas voces centralistas que se oponen a las pocas propuestas descentralizadoras como la presidencia itinerante, los proyectos regionales y la descentralización de la burocracia.

Si los delegados estatales únicos, ahora llamados Coordinadores regionales, logran hacer más eficiente el aparato burocrático y los recursos públicos que a ellos les toque, los gobiernos locales también serán beneficiados. No importa si son perfiles con aspiraciones políticas, al contrario, así su gestión estará en constante revisión no sólo por su desempeño con los programas federales, también por su respeto al pacto federal. Su ambición y carrera política dependerá más de las instituciones locales (medios, partidos, congresos), esto no sucedía con el promedio de 44 delegados federales por estado, y sucede menos con perfiles puramente técnicos que se encuentran en la clandestinidad pública. El diseño de delegados federales que tenemos funciona para administrar un centralismo discrecional, no para un federalismo funcional.

Ahora bien, para dar pasos hacia una reforma federalista no podemos caer en el vicio centralista de pensar que el gobierno central resolverá el futuro del federalismo. Más allá de la polémica por los delegados federales, se ha abierto una nueva ventana para modificar el problema fundamental del federalismo mexicano: la centralización tributaria.

Tanto los municipios como los estados tienen un déficit de representación democrática por la centralización fiscal. Como lo ha señalado Alberto Díaz Cayeros, los gobiernos estatales están cómodos al recibir sus fondos desde el centro; esto genera que su gasto no esté atado a las aportaciones de sus ciudadanos lo que genera una falta de rendición de cuentas.4 La dependencia tributaria al centro es grave (ver gráfica sobre la Participación de los ingresos brutos de los estados): en 2017 los ingresos propios de los estados representaban el 23.7%, mientras que los ingresos federales para el total de las entidades fueron el 70.8% de sus ingresos. Este patrón ha sido constante; desde el 2000 los ingresos federales representaban más de dos tercios de los ingresos totales. La novedad es que el próximo gobierno federal impulsará dos iniciativas que dejarán en una posición incómoda a los gobiernos estatales: la austeridad republicana y la promesa de no aumentar los impuestos en términos reales. Esta incomodidad podría acercarnos a la tan necesaria descentralización tributaria que requiere el Estado mexicano.

Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI, Estadística de finanzas públicas estatales y municipales, 2018.

El statu quo se movió de tal forma que se puede aspirar a cumplir el principio de beneficio en el cual las futuras demandas de gasto se financien con la ampliación de la base fiscal local o con nuevos impuestos locales. Es decir, la presión y posible distensión del federalismo fiscal por primera vez en muchos años se encuentra en las entidades federativas y municipios. Si los gobiernos locales quieren aumentar su gasto ellos tendrán la libertad y autoridad tributaria para hacer las modificaciones correspondientes y así realizar sus proyectos y pagar sus salarios. Al mismo tiempo se necesita modificar la Ley de Coordinación Fiscal y para ello se requiere de cooperación y diálogo entre todos los actores del federalismo mexicano. Por eso, es importante distinguir entre los recursos que obtienen las entidades federativas vía ingresos federales (participaciones y aportaciones Federales), ingresos propios (impuestos, derechos, productos y aprovechamientos), y otros ingresos y financiamientos. Sólo si entendemos con claridad las diferencias fiscales y administrativas del gobierno federal y los estados podremos entender el rol de los nuevos coordinadores regionales y la oportunidad política que existe para que los estados descentralicen el sistema tributario.

Un nuevo gobierno tiene que poner a revisión el disfuncional pacto federal, pero un nuevo régimen que se ha propuesto ofrecer una alternativa democrática al neoliberalismo centralizador está obligado a emprender una justa descentralización. La reforma federalista que implica una desconcentración fiscal debería ser el siguiente paso, pero por congruencia la agenda e iniciativa tendría que venir de las autoridades locales, o desde los espacios de representación del federalismo. El verdadero peligro centralista no son los “32 maximatos”, es la herencia hipercentralizadora que dejaron las reformas y la excesiva dependencia tributaria de los estados hacia el gobierno federal.

 

Luis Godoy Rueda


1 Carmagnani, M. (2016). Federalismos latinoamericanos: México, Brasil, Argentina. Fondo de Cultura Económica.

2 Peck, J. (2010). Constructions of Neoliberal Reason. Oxford University Press, p. 7.

3 Naím, M. (2014). The end of power: from boardrooms to battlefields and churches to states, why being in charge isn’t what it used to be. Basic Books, p. 15.

4 Díaz Cayeros, Alberto. "Federalismo." Nexos, México (2002).