Los estudios sobre seguridad suelen describir al despliegue de los militares para solucionar problemas que no son de su competencia como “securitización”: el proceso de asignar a un problema público (por ejemplo: la distribución de vacunas) un carácter de riesgo a la estabilidad nacional y así expandir las tareas de los militares. No obstante, la creciente participación de la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y la Secretaría de Marina (Semar) en tareas civiles que van más allá de la seguridad pública a lo largo de los últimos dos años anuncia otro tipo de intervención: los sesgos de la debilidad administrativa del Estado.
En esencia, el gobierno de Andrés Manuel López Obrador ha creado un discurso para justificar la idea de que los militares pueden cubrir percibidos vacíos administrativos (incluidos vacíos de vigilancia anticorrupción) con sus percibidas capacidades. Insisto en la palabra percepción: estamos hablando aquí de la interpretación sesgada de funcionarios y líderes políticos, no de la realidad material. He identificado tres sesgos principales en esta percepción: el sesgo logístico, el sesgo de la mano de obra, y el sesgo de la eficiencia. Son similares, pero no idénticos. Estos sesgos no implican que la Sedena o la Semar no puedan realizar estas tareas. Más bien son justificaciones que buscan explicar por qué no había otro cuerpo civil que pudiera realizarlas.
En este texto explicaré cada uno de sesgos, así como sus posibles contraargumentos. También discutiré la evidencia que existe de las ineficiencias de Sedena y Semar, ineficiencias que deberían llevarnos a cuestionar porqué los militares están realizando tareas que no les corresponden, incluso en el marco de desastres y emergencias. Tomaré la mayoría de mis ejemplos del texto sobre las transferencias de facultades a las fuerzas armadas que Frida Ibarra publicó en estas páginas en enero de este año, aunque también presentaré algunos ejemplos históricos.
Ilustración: Víctor Solís
El sesgo logístico
El ejemplo más claro de este sesgo reside en la intervención de las Fuerzas Armadas en materias ambientales y migratorias que Ibarra documenta. Entre las tareas que los militares han asumido en estos temas se cuentan la recolección de sargazo, la prevención de la contaminación marina y la inspección de documentos migratorios. Por otro lado, en materia de seguridad pública, los militares ahora se encargan del aseguramiento de bienes y personas. Más recientemente, han asumido también la distribución de los libros de texto gratuitos, además del resguardo de los operativos de vacunación contra el covid-19. La idea central de este sesgo es que Sedena y Semar son logísticamente superiores a los cuerpos civiles cuando se trata de distribuir y asignar bienes, así como de la atención inmediata de problemas relacionados a su transportación y resguardo.
El argumento clásico para justificar que Sedena y Semar asuman estas tareas ha sido citar el éxito del Plan DNI-III para desastres naturales, así como la participación de militares en la protección de mariposas monarca entre Michoacán y el Estado de México y la distribución de material electoral. Si bien es cierto que ambas dependencias han hecho estas tareas —e insistiendo en que el sesgo a favor de los militares no significa que estos no tengan la capacidad de llevarlas a cabo— esto no implica que no existieran cuerpos civiles que las pudiesen realizar. En este caso, estos cuerpos son el Instituto Nacional de Migración, la Procuraduría Federal de Protección al Medio Ambiente, la Comisión Nacional de Libros de Texto Gratuitos, el Instituto Nacional Electoral y las instituciones de salud pública.
Aquí cabe hacer un ejercicio de memoria y recordar que, antes de la militarización que vivimos hoy en día, estas agencias civiles realizaban las tareas mencionadas arriba sin mayores problemas: recurrieron a los militares cuando se necesitaba mayor mano de obra, pero la logística esencialmente siempre recayó en los civiles. Lo que estamos viendo es una sustitución de las instituciones civiles por las militares a través de una política de austeridad: al reducir el personal y gasto operativo de las dependencias civiles, la ausencia de mano de obra se volvió evidente. El país siempre había podido distribuir libros, vacunas y boletas electorales, así como recolectar desechos naturales, sin echar mano de las Fuerzas Armadas. El problema es que, en lugar de ampliar las capacidades de las agencias civiles, hemos normalizado acudir a los militares para resolver problemas emergentes, creando así una profecía autocumplida. En otras palabras: la actual administración ha debilitado a las instituciones civiles y usado esta debilidad para justificar la asistencia militar. Los casos de las boletas electorales y las mariposas monarca, por otro lado, tienen otro origen: la incapacidad de las instituciones civiles de seguridad de proteger estos bienes preciados de grupos ilegales.
De hecho, existe evidencia de que la Sedena y la Semar no son capaces de llevar a cabo tareas básicas de resguardo y transporte logístico que sí corresponden a su caracter militar. En la compra de armas, por ejemplo, ambas dependencias han mostrado fallas importantes. Entre 2006 y 2018, la Sedena perdió 15 592 armas. En Semar son menos: 59 armas perdidas en el mismo periodo. Las consecuencias son conocidas: miles de armas decomisadas que sin embargo representan apenas una fracción de las armas sin licencia que se estima circulan por el país, muchas de las cuales pasaron por puertos y fronteras. Ante tal fracaso, ¿cómo justificar que los militares controlen la logística de los servicios de migración y aduanas?
El sesgo de la mano de obra
El sesgo logístico también se alimenta del sesgo de la mano de obra: a saber, la idea de que el gobierno civil no tiene suficiente personal para atender estas tareas, por lo que resulta natural echar mano de los soldados y marinos. Tal respuesta es comprensible en una emergencia sanitaria o derivada de un desastre natural. Sin embargo, en años recientes este sesgo en favor del uso de la mano de obra de las Fuerzas Armadas ha invadido otras áreas. Entre ellas: la entrega de programas sociales, fertilizantes, árboles y —incluso antes de la pandemia— medicamentos. El sesgo también se hace evidente en el uso de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad pública, donde un elemento central de la estrategia del gobierno es superar en número a las organizaciones criminales.
Sin embargo, y al igual que en el caso anterior, antes de este gobierno ya existían cuerpos burocráticos civiles para atender estas tareas. Algunos ejemplos: las brigadas de la antigua Secretaría de Desarrollo Social, las Caravanas de la Salud, el personal de la Comisión Nacional Forestal y la estructura de Pro-Agro/Pro-Campo. Lo que sucedió es que este gobierno, al embarcarse en una transformación de la política social, no previó que requeriría de más personal para las nuevas tareas, llegando incluso a eliminar estructuras completas que luego tuvieron que ser reemplazadas con militares. Por si esto fuera poco, el gobierno de Morena ha creado nuevos problemas administrativos, entre ellos el desabasto de medicamentos y la aceleración en la quema de bosques como consecuencia directa del recorte presupuestal a la Comisión Nacional Forestal.
Al mismo tiempo, es importante admitir que esta dinámica no nació en este sexenio. Se trata de la lógica que subyace al actuar del Estado desde el inicio de la guerra contra las organizaciones criminales en México. A partir de ese momento, el gobierno ha desplegado una porción importante del personal de Sedena y Semar en operativos conjuntos de seguridad pública. El resultado inesperado de esta estrategia fue que las organizaciones criminales aumentaron sus propias capacidades de reacción. Es decir: las organizaciones criminales se transformaron para resistir un embate en grandes números. Otra profecía autocumplida.
Cabe entonces preguntarse: ¿no eran los Servidores de la Nación quienes iban a resolver el problema de la falta de personal estatal a través de los centros integradores? Quizás pueda decirse que el gobierno ha implementado un problema operativo para reclutar a los Servidores y crear infraestructura para que puedan cumplir sus funciones. Sin embargo, parece que la construcción de bases de la Guardia Nacional va más rápido que aquella de los centros integradores y sus respectivas sucursales del Banco de Bienestar —construcciones que, vale la pena recordar, están también a cargo de la propia Sedena—. De estas observaciones podemos extraer la conclusión de que la eficiencia de la Sedena y la Semar para tareas de construcción deja mucho que desear cuando el edificio a construir no es un cuartel sino un banco.
El sesgo de la eficiencia
Como cualquiera que haya volteado a ver al “complejo industrial-militar” de Estados Unidos puede constatar, los cuerpos armados han sido históricamente potencias tecnológicas y constructoras: por eso tienen cuerpos de ingenieros y constructores. Hoy en día en México la Sedena se encarga de construir un parque en el lago de Texcoco y un aeropuerto en Santa Lucía, además de que dibuja trazos del Tren Maya. Parece que muchos en México tienen la impresión de que nuestras Fuerzas Armadas son capaces de hacer estas tareas mejor que el otro cuerpo profesional que ha construido la infraestructura mexicana: la Secretaría de Comunicaciones y Transportes.
Que el secretario de comunicaciones y transportes anterior haya dejado el cargo después de perder la marina mercante ante la Semar no es una casualidad: es la culminación de un proceso de desmantelamiento de las tareas de la dependencia civil que estaba a su cargo. La SCT no está construyendo el Tren Maya porque el gobierno se lo entregó a una empresa paraestatal, Fonatur. La participación del gobierno en la construcción y mantenimiento de los caminos rurales se ha reducido esencialmente a subsidios a constructores locales. El Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México no participa en la construcción del nuevo aeropuerto. Ante todo esto, cabe preguntar: ¿por qué la construcción del nuevo parque ecológico de Texcoco no está a cargo de la Secretaría de Medio Ambiente y la Secretaría de Cultura?
Los resultados de las obras públicas que hoy se construyen aún están por verse. Lo que es un hecho, sin embargo, es que los militares han desplazado a lo mejor del cuerpo de ingenieros profesionales de la SCT. Ante el argumento de que los militares son más eficientes y menos corruptos que los constructores civiles, cabe recordar que el Nuevo Aeropuerto Internacional de la Ciudad de México, la obra que muchos en el gobierno actual consideran el ejemplo más claro de la corrupción del sexenio de Enrique Peña Nieto, incluía una barda perimetral cuya construcción resultó en un sobrecosto del 89 % que, a pesar de estar formalmente a cargo de la Sedena, fue construida no por militares sino por terceros con empresas fantasmas.
Austeridad militarizante
La austeridad como política pública es el resultado de una percepción agraviosa de la administración pública cultivada por gobiernos de derechas. En su fondo se esconde la idea de que el gobierno es ineficiente e incapaz de hacer las cosas bien —en parte porque no tiene recursos— y que por lo tanto otros actores tienen que encargarse de las tareas básicas de la administración pública. El propósito central de este argumento era justificar recortes al gasto público y a la estructura burocrática, así como procesos de privatización. Se trata, en fin, de la misma narrativa “neoliberal” que este gobierno ha combatido a capa y espada a la hora de defender el control estatal del sector energético. Resulta entonces paradójico que el mismo gobierno repita la cantaleta de la austeridad cuando se trata del resto de la Administración Pública Federal. La diferencia es que, en lugar de la privatización de los servicios públicos, hay una resignación de responsabilidades a las Fuerzas Armadas.
El panorama parece claro: algunos éxitos de la Sedena y Semar —además de la aura de eficiencia que suele acompañar a la jerárquica vertical, profesional y patriótica que caracteriza en todo el mundo al mito del Ejército, si bien no siempre al ejército que sí existe— han convencido a buena parte de este gobierno de que las Fuerzas Armadas son la única alternativa. Igualmente, el contraste entre la corrupción, ineficiencia y falta de calidad de los servicios públicos en México y el prestigio social de las Fuerzas Armadas ha justificado públicamente la militarización burocrática. El hecho, sin embargo, es que ni la Sedena ni la Semar son incorruptibles. De hecho, ni siquiera son eficientes, ni tampoco prestan servicios de calidad (al menos no al público:no sabemos mucho del mundo interno de ambas dependencias).
Peor aún: estas narrativas militaristas minan los esfuerzos de generaciones de burócratas y funcionarios que han buscado establecer servicios públicos modernos en México. Paradójicamente, nuestros problemas de corrupción, ineficiencia y falta de calidad ocultan los éxitos del Estado mexicano en el siglo XX: vacunación universal, educación pública básica, eliminación casi total del analfabetismo y creación de un servicio postal que comienza a ser eficiente, además muchos otros procesos administrativos que son complejos, pero con los que cuenta toda economía global. Elogiar el reemplazo de burócratas por militares es sabotear los éxitos reales que demuestran que los gobiernos civiles pueden mejorar y salvar vidas.
La austeridad impulsada por López Obrador ha acelerado un proceso de desmantelamiento estatal que antes sólo afectaba a las áreas de seguridad pública, pero que ahora amenaza a otros aspectos del ámbito civil. Esto debería preocuparnos por el futuro de nuestra república. De persistir el discurso de que los civiles no pueden hacer tareas básicas, las Fuerzas Armadas tendrán toda la justificación para tomar el poder político que le pertenece a los ciudadanos civiles. La esencia de la forma de gobierno republicana, lo que la diferencia de las dictaduras pretorianas, es que los civiles pueden controlar a los militares. En México, sin embargo, estamos cediendo el control de la cosa pública a las Fuerzas Armadas, todo a causa de una serie de sesgos tan peligrosos como el discurso privatizador de los años ochenta.
Raúl Zepeda Gil
Sociólogo y politólogo. Estudiante de Doctorado en la Escuela de Estudios de Seguridad en King’s College London
Análisis valiente, inteligente y contundente. No sobra decir que el control de las fuerzas armadas en países avanzados y no necesariamente neoliberales, desde luego, descansa en manos civiles. Acercar contacto de las fuerzas armadas con la población en labores de seguridad pública y de funciones sociales y políticas, es una exposición que eventualmente traerá la destrucción del espíritu de las mismas, al politizarlas, corromperlas y fracturarlas.
En Venezuela a los militares los han puesto hacer de todo. Desde vender comida, gerenciar bancos, institutos del estado, hospitales, ministerios, etc. Resultado: Corrupción, más militares millonarios, abuso de poder, desidia y abandono. Hasta aliados con el hampa están. Se constituyeron en una baja ralea.