¿Es “democrática” cualquier cosa que decidan los votantes en unas elecciones libres? Lo que es “democrático” depende de los valores que se atribuyan a la democracia. La distinción que determina la respuesta es entre concepciones minimalistas y maximalistas de la democracia, entendiendo por “concepción” una definición que tiene connotaciones normativas, que es lo que tienen todas las definiciones de democracia.
Minimalismo y maximalismos
La democracia es un sistema en el que los ciudadanos deciden colectivamente por quién y, en cierta medida, cómo serán gobernados. Esta característica es definitoria: un régimen es democrático si y sólo si los ciudadanos son libres de elegir, incluso de destituir, a los gobiernos.
En la concepción minimalista, esto es todo lo que hay en la democracia. Mientras se cumplan todos los prerequisitos necesarios para que los ciudadanos elijan libremente a los gobiernos y las decisiones se tomen según los procedimientos establecidos, cualquier cosa que decidan los votantes es democrática. Es cierto que los votantes deciden sólo indirectamente, eligiendo a las legislaturas: las leyes las aprueban los órganos legislativos, no los votantes. Pero si la legislatura es elegida libremente y sigue los procedimientos al promulgar las leyes y si éstas se aplican debidamente, la democracia no es cuestionable.
Aunque este criterio es conceptualmente claro, surgen desacuerdos operativos: basta con ver cómo clasifican los distintos investigadores a Rusia o Venezuela durante los últimos treinta años. Especialmente resbaladizas son las medidas institucionales a las que Varol se refiere como “sigilosas”: medidas aparentemente democráticas destinadas a aumentar la ventaja electoral del titular. Tanto Berlusconi como Erdogan, por ejemplo, extendieron el derecho de voto a los ciudadanos residentes en el extranjero. Esta medida se revistió de un lenguaje perfectamente democrático —“extendiendo los derechos políticos a todos los ciudadanos”— pero la motivación obvia era ganar votos. Sólo a posteriori quedó claro que Berlusconi se disparó en el pie, mientras que los turcos de Berlín votaron abrumadoramente por Erdogan. Por lo tanto, estas medidas son difíciles de evaluar tanto ex ante, por las motivaciones, como ex post, por los resultados, incluso con criterios minimalistas.
En la concepción minimalista el valor de la democracia es intrínseco, independiente de todas las contingencias. No es más que la capacidad misma de la ciudadanía, como colectividad, de elegir gobiernos. Esta capacidad es valiosa si se adopta la concepción de Sen en la que conseguir algo mediante la propia acción es más valioso que el mismo resultado que se produce independientemente de ella. Pero también tiene consecuencias valiosas: esta capacidad genera la implementación de otro valor, a saber, la paz civil. En palabras de Bobbio: “¿Qué cosa es la democracia sino un conjunto de reglas para solucionar los conflictos sin derramamiento de sangre?”.
Sin embargo, como observa Schumpeter, la mayoría de la gente valora la democracia no per se, sino porque espera que haga realidad algunos valores extrínsecos, algunos ideales o intereses superiores que consideran deseables. Da ejemplos, pero no fija su lista: “Hay ideales e intereses supremos que el demócrata más ardiente pondrá por encima de la democracia y, si declara una adhesión incondicional a tal régimen, lo único que quiere significar con ello es que se siente convencido de que la democracia garantizará tales ideales e intereses: libertad de conciencia y de manifestación del pensamiento, justicia, gobierno decente, etc.”. De hecho, casi todos los aspectos normativamente deseables de la vida política, y a veces incluso de la vida social y económica, se atribuyen a la democracia: representación, accountability, igualdad, participación, justicia, dignidad, racionalidad, seguridad… y la lista continúa. Se nos dice repetidamente que “a menos que la democracia sea x o genere x, ….”. La elipsis rara vez es explicada, pero insinúa que un sistema en el que los gobiernos son elegidos no es una “democracia” a menos que se cumpla x.
Obviamente, cuantos más valores se atribuyan a la democracia, menos propenso se estará a encontrarla. La cuestión, entonces, es qué defendemos cuando defendemos los valores extrínsecos que atribuimos a la democracia, digamos la justicia o la igualdad de género. ¿Defendemos la democracia o los valores que atribuimos a la democracia? ¿Y cuál es la respuesta a esta pregunta cuando diferentes personas atribuyen diferentes valores a la democracia?
La dificultad
La dificultad actual es que todo el mundo es un “demócrata”. El fascismo y el comunismo fueron alternativas a la democracia racionalmente motivadas, elaboradas y ampliamente atractivas. Sin embargo, aunque el epíteto “fascista” se lance descuidadamente en estos días, ahora están muertos. Las posturas autoritarias están muy extendidas, pero el autoritarismo es un instinto, no una ideología. A diferencia de la Unión Soviética, China no propaga su sistema político a otros países. La retórica democrática se utiliza en todo el espectro político.
He aquí algunos ejemplos. Un propagandista de Putin, Mikhail Leontiev, declara: “No entiendo qué hay de no democrático en el hecho de que una fuerza que goza de un apoyo social abrumador gane las elecciones”. Trump afirma que “Nuestro movimiento intenta sustituir un establishment político corrupto y fracasado por un nuevo gobierno, controlado por ustedes, el pueblo de Estados Unidos”. Incluso alguien tan de derechas como se puede ser estos días, José Antonio Kast, el perdedor de las últimas elecciones presidenciales chilenas, insiste en que “soy un demócrata y siempre respetaré la voluntad popular” (France 24, 13 de noviembre de 2021). Los Demócratas Suecos, un partido de raíces auténticamente fascistas, declaran ahora su compromiso con la democracia. También lo hace el Partido de la Libertad austriaco (FPO). También Giorgia Meloni.
Ahora bien, Putin sí adoptó medidas, abiertas y clandestinas, que hicieron imposible su destitución del cargo. Trump lo intentó, pero era demasiado incompetente para hacerlas efectivas. Tales intentos son antidemocráticos según el criterio minimalista. Pero Meloni, los Demócratas Suecos, el Partido de la Libertad austriaco han gobernado sin emprender ninguna medida que violara las normas minimalistas. La “extrema derecha” de Europa Occidental es programáticamente antieuropea, antiinmigración, anti-Islam y “anticrimen”; hace imprecisos llamamientos al “modo de vida tradicional”, pero respeta las precondiciones de la democracia.
Es más, la derecha de Europa Occidental se ha mantenido generalmente alejada de las cuestiones culturales y varía en sus posiciones respecto a las cuestiones económicas. En Europa del Este, las cuestiones culturales ocupan un lugar más destacado, y se han adoptado varias políticas homófobas y contrarias a la igualdad de género. Los Republicanos en Estados Unidos están más cerca de sus copartidarios del Este de Europa que de los de Europa Occidental.
¿Son “antidemocráticas” las políticas del gobierno polaco del PiS (antiaborto, anti-LGBT, negativa a firmar un tratado sobre violencia doméstica)? Tales políticas violan normas de universalismo, igualdad o libertad, que mucha gente considera esenciales para la democracia. Pero estas políticas han sido apoyadas por la mayoría de los votantes en elecciones razonablemente libres. El Parlamento francés acaba de aprobar una ley de “inmigración” que no dice prácticamente nada sobre el flujo de personas a través de la frontera, pero restringe gravemente los derechos de los no ciudadanos que ya están en el país, incluidos los niños nacidos en Francia. Esta legislación es claramente racista, pero cuenta con el apoyo de más de 70 % de los franceses encuestados. Me parece repulsiva, pero ¿es “antidemocrática”?
Cuando los valores que diferentes personas atribuyen a la democracia entran en conflicto, ¿quién puede decidir qué es o no “democrático”?
Los tribunales desempeñan un papel importante a la hora de supervisar que se cumplan las precondiciones para el libre ejercicio de la voluntad colectiva, concretamente que se respetan las normas que rigen las elecciones. Son guardianes de la democracia en el sentido minimalista. Pero incluso si algo es “democrático” en el sentido minimalista, puede no ser “constitucional”. Las constituciones son encarnaciones del “maximalismo”, en el sentido de que especifican algunos valores que no pueden ser violados por mayorías transitorias. El Preámbulo de la Constitución de EE.UU. menciona la justicia, la tranquilidad doméstica y el bienestar general. El Preámbulo de la Constitución de la India hace referencia a la “Justicia, social, económica y política; la libertad de pensamiento, expresión, creencia, fe y culto; la igualdad de estatus y de oportunidades; y promover entre todos ellos la fraternidad asegurando la dignidad del individuo y la unidad e integridad de la Nación”. Así pues, los maximalistas pueden afirmar que las violaciones de estas normas por parte de mayorías temporales pueden ser democráticas pero no constitucionales. Las apelaciones a estos valores pueden dirigirse a los órganos de revisión constitucional alegando que la “voluntad del pueblo” reside en la Constitución, de modo que las leyes promulgadas por las mayorías legislativas pueden ser invalidadas por los tribunales por motivos constitucionales. En Francia, por ejemplo, el Conseil Constitutionnel reconoció en 1973 como jurídicamente vinculantes los valores plasmados en el Preámbulo de la Constitución de 1946.
Pero, ¿qué ocurre si los tribunales no intervienen o confirman las decisiones mayoritarias (en muchos casos porque fueron designados por el gobierno de turno) y algunas personas siguen pensando que esas decisiones violan los valores que atribuyen a la democracia?
¿Crisis de la democracia?
En las últimas tres décadas, aproximadamente, se ha producido un rápido aumento del descontento con las instituciones representativas tradicionales, una erosión de los sistemas de partidos tradicionales y su fragmentación, un auge de los partidos de extrema derecha y la aparición de “magos”, individuos o partidos que ofrecen soluciones milagrosas. Esta repentina transformación provocó una preocupación generalizada por el futuro de la democracia, plasmada en innumerables libros y artículos que dan la voz de alarma sobre “La crisis de la democracia”. Yo contribuí a uno de ellos, y este ensayo constituye una segunda reflexión.
¿Constituyen estas transformaciones una amenaza para la democracia o un avance de la misma?
El descontento intenso y generalizado con las instituciones representativas suele tacharse de “populismo”. Pero la validez de las críticas a las instituciones representativas es manifiesta. No es sincero quejarse del rechazo generalizado de estas instituciones y, al mismo tiempo, lamentar la persistencia de la desigualdad. La desigualdad es una prueba fehaciente de que las instituciones representativas no funcionan bien. Desde el siglo XVII, personas en los dos extremos del espectro político, aquellos para los que era una promesa y aquellos para los que era una amenaza, creían que la democracia, en concreto el sufragio universal, generaría igualdad en el ámbito económico y social. Esta creencia sigue estando consagrada en el caballo de batalla de la economía política contemporánea, el modelo del votante mediano. Sin embargo, en Nueva York hay unos 100 000 niños en edad escolar que no tienen residencia permanente y en la misma ciudad oí una vez una conversación entre dos personas muy ricas en la que uno le preguntaba al otro cuántas casas tiene, a lo que la respuesta fue “catorce, de las cuales una es un complejo familiar”. Si nuestras instituciones representativas funcionaran bien, esto no habría sido posible.
El “populismo” se presenta en al menos dos variedades: “participativo” y “delegativo”. El populismo participativo es la exigencia de gobernarnos a nosotros mismos, el populismo delegativo es la exigencia de ser bien gobernados por otros. Como fenómeno político, la primera variedad es saludable pero en gran medida inconsecuente, mientras que la segunda es peligrosa para la democracia en el sentido minimalista.
La agenda del populismo participativo consiste en reformas institucionales que harían más fuerte “la voz del pueblo”. Algunas propuestas retoman las demandas de los antifederalistas de Estados Unidos expresadas ya en 1789: mandatos cortos, limitación de mandatos, revocación de mandatos, reducción del sueldo de los legisladores y limitaciones a la circulación entre los sectores público y privado. La innovación brasileña que recibió atención mundial fue el presupuesto participativo. Otras propuestas van desde lo inane, como la “democracia de encuesta” propugnada por el partido Cinque Strelle en Italia, pasando por un mayor uso en los referendos e iniciativas populares, hasta las convocatorias de “asambleas ciudadanas” (órganos de ciudadanos elegidos al azar que estudian propuestas legislativas concretas sin tener autoridad para aprobar leyes). Sin embargo, todas estas medidas no son más que paliativos. Pueden restaurar cierta confianza en las instituciones democráticas, pero se lanzan contra lo ineludible: el mero hecho de que cada uno de nosotros debe ser gobernado por otro y ser gobernado debe implicar políticas y leyes que a algunas personas no les gustan. Algunas personas estarían descontentas con cualquier decisión, aunque se tome con la participación plena, igualitaria y efectiva de los ciudadanos. No existe “el pueblo” en singular y el pueblo en plural tiene intereses, valores y normas diferentes. Además, ¿es cierto que la gente quiere gobernar por sí misma? Es evidente que algunos sí, de lo contrario no tendríamos políticos, pero ¿lo quieren la mayoría o incluso muchos?
La alternativa a gobernarnos a nosotros mismos es que nos gobiernen otros, pero que nos gobiernen bien. Lo que más desea la gente es ser gobernada por gobiernos que le proporcionen lo que quiera, ya sea crecimiento de los ingresos o algunos valores ideológicos o lo que sea. Es cierto que, incluso si la gente sólo quiere ser bien gobernada, también debe preocuparse por su capacidad futura de destituir al titular cuando haya un aspirante mejor disponible. Pero cuando el gobierno en funciones socava la democracia, se enfrentan a una disyuntiva: pueden mantener al gobierno actual competente en el cargo aunque viole las normas democráticas y perder la capacidad de destituirlo en el futuro, o proteger la democracia a costa de los resultados políticos que valoran. El populismo “delegativo” es el resultado en el que la gente quiere que el gobierno gobierne aunque desmantele las restricciones sobre su reelegibilidad y sobre la discrecionalidad en la elaboración de políticas. El resultado es un “retroceso democrático” (o “desconsolidación”, “erosión”, “regresión”): “un proceso de deterioro gradual (pero, en última instancia, sustancial) de los tres pilares básicos de la democracia —elecciones competitivas, derechos liberales de expresión y asociación, y el Estado de Derecho”. A medida que avanza este proceso, la oposición se vuelve incapaz de ganar elecciones o de asumir cargos si gana, las instituciones establecidas pierden la capacidad de controlar al ejecutivo, mientras que las manifestaciones de protesta popular son reprimidas por la fuerza. El peligro del populismo delegativo es que una mayoría apoyaría a un gobierno que ofrece lo que la mayoría quiere, incluso cuando el gobierno está subvirtiendo las instituciones democráticas.
A su vez, la aparición de nuevos partidos no es antidemocrática según ningún criterio. Es cierto que los sistemas de partidos tradicionales se han erosionado y se han fraccionado: el número de partidos efectivos en los comicios aumentó de tres en 1970 a cuatro en 2020 en Europa Occidental y también aumentó en América Latina. Pero esto significa que los votantes tienen más opciones y que se les ofrecen alternativas más cercanas a sus preferencias, lo que la gente sí valora, mientras que no parece tener otras consecuencias negativas.
El auge de los partidos de extrema derecha no es antidemocrático. El temor a la extrema derecha está justificadamente alimentado por el fantasma de que intenten socavar la democracia. Pero mientras estos partidos no socaven la posibilidad de ser destituidos y observen las normas institucionales para la elaboración de políticas, su participación en los gobiernos no es antidemocrática.
La aparición de magos no es antidemocrática. Simplemente demuestra que cuando la gente se harta de las alternativas establecidas está dispuesta a correr el riesgo de adoptar soluciones no probadas. Cuando hace unos años estudié las elecciones que condujeron a grandes cambios de paradigmas políticos (la llegada de la socialdemocracia a Suecia en 1932 y del neoliberalismo al Reino Unido y Estados Unidos en 1979/1980) yo pensaba que una condición necesaria para que los votantes apoyaran a un partido que proponía algo inédito era que ese partido hubiera tenido un historial de responsabilidad, de haber estado en el poder en el pasado y de haber actuado como todos los demás partidos mientras estuvo en el poder. Sin embargo, las victorias de Trump, Bolsonaro o Milei demuestran que cuando la gente está desesperada, como los enfermos terminales de cáncer, están dispuestos a buscar cualquier remedio, a agarrarse a cualquier paja, incluso a las que ofrecen los charlatanes que venden soluciones milagrosas. Como dijo un taxista de Río a un entrevistador: “Ves esta decadencia, esta crisis moral, estos políticos que roban y no hacen nada por nosotros. Estoy pensando en votar a alguien completamente nuevo”. Cuando la gente no tiene nada que perder, abraza todo tipo de delirios, como curar enfermedades aplicando requesón o fabricar oro a partir de metales básicos en la Alemania de Weimar: aceite de serpiente. “Make America Great Again” (Hacer que Estados Unidos vuelva a ser grande) —el lema de campaña de Trump— no era más que eso. También lo fue el “gobierno limpio, empleos y armas” de Bolsonaro. También lo es el “Viva la libertad, carajo” de Milei. También lo es “expulsar a los inmigrantes”: el grito de guerra de los partidos de extrema derecha europeos. Esto es lo que no habíamos previsto cuando creíamos que sus victorias eran impensables.
En resumen, el rechazo de las instituciones representativas plantea un enigma. No podemos pretender que estas instituciones funcionen bien, pero las soluciones no son evidentes y algunas son peligrosas para la democracia. A su vez, ni la proliferación de partidos, ni el auge de la extrema derecha, ni la aparición de magos constituyen amenazas para la democracia en el sentido minimalista, siempre con la misma salvedad, a saber, que no participan en el retroceso de la democracia
Defender la democracia
Declarando el advenimiento de la democracia en España, Adolfo Suárez proclamó que en adelante “El futuro no está escrito porque sólo el pueblo puede escribirlo”. Esperaba un mundo mejor y así lo interpreté. Pero el pueblo puede escribir lo que le venga en gana. La democracia no garantiza nada, salvo que sea el pueblo quien escriba el futuro. Es sólo un terreno en el que personas algo iguales y algo libres luchan por la realización de ideales, valores e intereses contrapuestos. El único milagro de la democracia es que estos conflictos puedan gestionarse sin represión y aún en paz.
Cuando la gente discrepa sobre los valores que la democracia debería poner en práctica, ante la creciente polarización, los conflictos se refieren a los valores que la democracia debería aplicar, no a la democracia. Y el único mecanismo por el que tales conflictos pueden procesarse pacíficamente son las elecciones. Las elecciones pueden generar resultados que una minoría considere repulsivos. Pero los demócratas deben estar preparados para afrontar derrotas, aunque estén en juego sus valores. ¿Qué ocurre si la gente apoya a sabiendas a gobiernos antidemocráticos? La cuestión de si los gobiernos democráticos tienen derecho a reprimir los movimientos antidemocráticos no es nueva. La República Federal Alemana prohibió el Partido Comunista por estos motivos. En Argelia, en 1993, se suspendió la segunda vuelta de las elecciones porque parecía probable que los islamistas ganaran en la segunda vuelta. ¿Qué pasa si la gente sigue a líderes que prometen darles poder y luego usurpan el poder, privando a la gente de la capacidad de destituirlos si y cuando así lo desean? Por decirlo de la forma más clara posible: ¿qué pasa si la gente vota en contra de la democracia? Se supone que la Constitución no es un pacto suicida, pero ¿quién decide que nos estamos suicidando?
El fantasma de que los titulares puedan socavar el mecanismo electoral está siempre presente. De ahí que la vigilancia en defensa de la democracia en el sentido minimalista sea una tarea interminable. Pero defender la democracia requiere algo más que oponerse a lo que hagan los gobiernos. Para imbuir a la democracia de sus valores, la oposición debe ser algo más que una expresión de ira. Debe ofrecer un programa positivo que atraiga al menos a algunos votantes que están dispuestos a tolerar transgresiones de la democracia porque encuentran atractivo al actual mandatario. Defender la democracia requiere un programa positivo y con visión de futuro para reformarla. No es tarea fácil. Estar en contra de algo une, mientras que estar a favor de algo divide. Cuando los distintos grupos que se oponen a la violación de las normas democráticas atribuyen a la democracia valores diferentes, el rechazo a la erosión de la democracia puede ser mayoritario pero las propuestas concretas de reforma minoritarias. La mejor prueba es que en muchos países la oposición no logra unirse contra un enemigo común. El minimalismo une, el maximalismo divide.
Todo esto es sólo para reflexionar.
Adam Przeworski
Politólogo. Profesor titular en la Universidad de Nueva York. Su libro más reciente es: Crises of Democracy (Cambridge University Press, 2019)
El objetivo de esta nota es aclarar algunas cuestiones que surgieron en las discusiones con colegas de la Universidad Católica de Chile y la Universidad Di Tella de Buenos Aires, en particular con María Paula Saffon y Catalina Smulovitz. Agradezco los comentarios de Gerry Munck.
Republicado con permiso del autor. Una versión previa está disponible en SSRN.
1 “Aceite de serpiente” es una expresión que se usa para referirse de forma irónica a los supuestos productos milagro y a quienes los promocionan. (N. del E.)