La migración es un fenómeno de larga data. Sin embargo, es hasta años recientes que su complejidad ha obligado a cuestionar las ideas tradicionales sobre la relación entre derechos de la ciudadanía, la residencia y el voto. Por ejemplo, la primera diputación migrante de la Ciudad de México se votará en 2021 y ello representa una oportunidad para discutir el futuro de nuestro sistema político y la viabilidad de la participación electoral siempre suscrita a la residencia territorial.
Durante las últimas dos décadas, la profunda integración de los mercados internacionales; el avance de las tecnologías de la información y la comunicación; así como un crecimiento del 50% de la población migrante, que ya supera los 270 millones de personas, ha llevado a que prácticamente todas las naciones del mundo reconozcan diversos mecanismos de participación electoral para su ciudadanía en el extranjero. Si bien, destaca el voto activo desde el exterior (implementado en 161 países), existen otras tres medidas que están adquiriendo fuerza: (1) el voto pasivo desde el exterior para ocupar puestos regulares; (2) las diputaciones migrantes y (3) el voto para residentes no-ciudadanos. En el tema que nos ocupa, nueve países (Croacia, Francia, Italia, Portugal, Argelia, Cabo Verde, Mozambique, Colombia y Ecuador) confieren a sus emigrantes representación política en sus órganos legislativos nacionales (IDEA, 2018).
Ilustración: Víctor Solís
La Constitución de la Ciudad de México, promulgada en 2017, reconoce el derecho humano de las personas migrantes a participar de las funciones gubernamentales y públicas (artículo 21 de la Declaración Universal de Derechos Humanos). En consecuencia, la ley electoral de la capital contempla tanto el ejercicio del voto activo extraterritorial (en consonancia con otras 14 entidades federativas que también lo hacen), como del voto pasivo desde el exterior mediante la novedosa figura de la diputación migrante. Una fórmula que reserva uno de los escaños del congreso local para ser ocupado exclusivamente por una persona residente en el exterior y que, a su vez, es electa por votantes que también se encuentran más allá de las fronteras nacionales.
Es interesante notar que Italia, cuya diáspora apenas alcanza los tres millones de personas, destina 12 escaños de su parlamento a la representación de emigrantes, mientras que México ninguno, a pesar de que los compatriotas en el exterior superan los 30 millones y aportan más de 35,000 millones de dólares anuales en remesas. Lo cual nos convierte en el segundo país de mayor expulsión de personas a nivel internacional y en el tercer destino de remesas (OIM, 2020). Por eso lo llamativo no debería ser la creación de una diputación migrante en la capital, sino su casi total ausencia en otras entidades y en el ámbito federal.
De hecho, una de las demandas históricas de nuestros compatriotas en el exterior es el acceso a la participación electoral formal: ya en el Congreso Constituyente de 1857, Francisco Zarco defendió una ciudadanía independiente del lugar de residencia, aunque no tuvo éxito en ese empeño. Posteriormente, hay evidencia de la búsqueda de este derecho en 1929, cuando una comitiva de emigrantes viajaron a la Ciudad de México desde California, para participar de la convención del Partido Nacional Antirreeleccionista de Vasconcelos y expresar su pretensión de ejercer sus “deberes y derechos de ciudadanos desde el exterior” (Martínez, 2003, p. 116). Ulteriormente, la reforma política de 1977 reconoció las constantes peticiones de los mexicanos en el exterior y otorgó la posibilidad de voto activo transfronterizo, pero no estableció los mecanismos específicos para hacerlo, por lo que hubo que esperar hasta 2006 para ver materializada esta garantía.
No obstante, en el interludio, organizaciones de emigrantes fueron partícipes de campañas electorales y diversas luchas sociales, por ejemplo, la de Cárdenas en 1988 o la consulta del Ejército Zapatista de Liberación Nacional en 1999. Así mismo, ejercitaron un interesante cabildeo binacional mediante delegaciones que venían a México para negociar reformas legales y apoyos públicos con autoridades locales y federales (Pintor & Sánchez, 2018). Incluso, llegaron a solicitar formalmente a la Cámara de Diputados la posibilidad de ser votados para puestos de elección popular. Un objetivo que se ha empezado a cumplir con el reconocimiento de diputaciones migrantes a nivel local. Primero en Zacatecas, en donde están reservados dos escaños del congreso local para migrantes. Posteriormente, con la elección de una diputación local migrante en Chiapas en 2012 y 2015. Luego, con el reconocimiento en Guerrero (2018) y en Ciudad de México (2021) de una curul exclusiva para candidaturas migrantes. Además, recientemente se han presentado iniciativas de ley sobre este tema en los congresos de Chihuahua, Guerrero, Morelos, Oaxaca y Tlaxcala.
De manera que formalizar los derechos políticos de la diáspora mexicana no sólo debe ser visto como una reacción ante su creciente importancia demográfica y económica. Ante todo, es una oportunidad para nutrir la calidad democrática de nuestra república mediante la revalorización del paradigma westfaliano que ha determinado los límites de la participación y, aún más allá, a través del rediseño de nuestras instituciones políticas y electorales, en beneficio de la gobernanza local y nacional.
Por una parte, la inclusión electoral de los ciudadanos que viven en el extranjero propicia una discusión teórica que busca apuntalar una visión específica, según la cual, el campo de la acción política no se concibe como un espacio territorial ocupado por habitantes, sino como un sentido de comunidad que puede desarrollarse aún en personas dispersas en varios países. A sí mismo, hacerlo representa un esfuerzo ético por satisfacer a plenitud el mandato democrático de representar la diversidad de la comunidad política en el poder legislativo. Por otra parte, el cumplimiento efectivo de los derechos políticos trasnacionales constituye un desafío institucional y presupuestal de importancia, porque actualmente carecemos de la normativa y de la capacidad de operación burocrática suficiente para garantizarlo a plenitud. En ese sentido, la diputación migrante en la Ciudad de México es ejemplar respecto al proceso de aprendizaje y desarrollo institucional que le espera al país en un tema que, como ya se vio, se antoja inevitable debido al devenir internacional.
La próxima diputación migrante ha tenido que sortear la incredulidad respecto a su utilidad. En diciembre de 2019, el congreso capitalino derogó su existencia del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales de la Ciudad de México al considerarla demasiado onerosa y técnicamente inviable. Lo que provocó un tortuoso proceso de impugnaciones judiciales que se resolvió con sentencia de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) a favor de la diputación migrante en agosto pasado. El fallo constituye, a su vez, un hito histórico en el país al haber implicado el cuestionamiento de los alcances del control de constitucional del Tribunal Electoral e inaugurado retos respecto al nuevo papel del TEPJF como juez constitucional en materia electoral (Aljovín, 2020).
Por su cuenta, el Consejo General del Instituto Electoral de la Ciudad de México tuvo que suplir la omisión legislativa y dotar de un marco normativo al proceso de elección de la diputación migrante en septiembre pasado. Entre otras cosas, el Consejo obligó a los partidos capitalinos integrar al inicio de sus listas de candidaturas de representación proporcional las fórmulas de diputación migrante (IECM, 2020), debido a la ausencia de un distrito o circunscripción electoral específico para la Diputación Migrante. Situación que podría constituir afectaciones al principio de paridad de las candidaturas y derivar en futuras impugnaciones. Así mismo, el IECM ha tenido que recurrir a los fondos no ejercidos que dejó la disminución de actividades por motivo de la pandemia del SARS-CoV-2, porque en el presupuesto destinado a la organización de la elección de Diputación Migrante fue redirigido tras la derogación de esta figura (DEOEG, 2020). Se trata de una carrera contra reloj en la que el instituto debe desplegar su capacidad institucional más allá de las fronteras nacionales para dar certeza a 90 mil potenciales electores mientras que los partidos tratan a toda prisa de articular candidaturas y campañas competitivas a menos de nueve meses de la votación.
De forma que aún se avizoran nubarrones en el futuro de la diputación migrante en la Ciudad de México. No obstante, independientemente de los resultados que arroje este primer ejercicio, la población de la capital se verá beneficiada del aprendizaje obtenido, porque como se ha visto, la dinámica mundial favorece el reconocimiento de la ciudadanía trasnacional. Además, el principio de progresividad de los derechos humanos, reconocido en la reforma constitucional de 2014, vuelve inevitable para la capital y para el país transitar hacia un sistema político con participación de connacionales en el exterior. Por lo tanto, lo mejor es empezar pronto la transformación normativa e institucional que exige el espíritu de los nuevos tiempos.
Eduardo Muñiz Trejo
Consejero Distrital Electoral en la Ciudad de México, licenciado en Ciencias Políticas por la UNAM y estudiante de Maestría en Políticas y Administración Pública por el CIDE.
Fuentes consultadas
Aljovín, J. D. (2020, septiembre). “La diputación migrante y el papel del juez constitucional”, nexos.
DEOEG. (2020). Informe Sobre las Actividades Institucionales para Implementar la Figura de la Diputación Migrante en Materia de Organización Electoral, en Cumplimiento de la Sentencia Dictada por la Sala Regional Ciudad De México del Tribunal Electoral del Poder Judicial. Instituto Electoral de la Ciudad de México.
IDEA. (2018). “Voting From Abroad Database”. Recuperado el 28 de octubre de 2020.
IECM. (2020, septiembre 18). Acuerdo del Consejo General del Instituto Electoral de la Ciudad de México, por el que se aprueban los Lineamientos para el registro de la diputación migrante electa por el principio de representación proporcional, para el proceso electoral local 2020-202. IECM/ ACU-CG-060/2020.
Martínez, J. (2003). “Reclamando el poder: los ciudadanos en el exterior y su impacto en la política mexicana”, Migraciones Internacionales, 2(2), 97–120.
OIM. (2020). Informe sobre las migraciones en el mundo 2020. Ginebra.
Pintor, R., & Sánchez, E. (2018). “Reconocimiento político del migrante: tensiones históricas por el voto extraterritorial mexicano”, Ciencia Nueva. Revista de Historia y Política, 2(2), 58–76.