El Paquete Económico 2021: ¿dónde están las crisis?

Como cada 8 de septiembre, este martes se presentó el Paquete Económico 2021. En un evento protocolario en San Lázaro, el Secretario de Hacienda, Arturo Herrera, entregó a la presidenta de la Cámara de Diputados, la priista Dulce María Sauri, la caja —menor en tamaño respecto a años anteriores— que contiene los lineamientos económicos, reformas, la iniciativa de ley de ingresos y el proyecto de decreto de presupuesto de egresos para el año 2021.

El evento de por sí ya salía de la norma dado que quienes estaban en el presidium para el acto protocolario portaban un cubrebocas en todo momento, un recordatorio de que este no era un presupuesto cualquiera. De hecho, la discusión presupuestaria se insertará en medio de al menos tres grandes crisis: la sanitaria, provocada por la pandemia de covid-19 con la que el mundo arrancó este año y que, al momento de escribir estas líneas, había provocado la muerte de casi 70 000 personas; la económica, provocada al detener la actividad económica ante el avance del virus SARS-CoV-2; y la de los cuidados de personas dependientes, una actividad no remunerada, profundamente feminizada y que equivale a casi uno de cada cuatro pesos producidos por la economía mexicana cada año.

Por ello, el Paquete Económico 2021 presentado se esperaba como uno que debería insertarse en el momento histórico al que pertenece. A continuación se discuten los principales puntos que destacan en los documentos presupuestarios. Cabe aclarar que este análisis pretende hacer un recuento de las primeras impresiones a unas horas de haber sido publicado el Paquete Económico 2021; y no es exhaustivo en el análisis del Paquete Económico, como seguramente serán los análisis e informes que se publiquen en los próximos días.

Ilustración: Víctor Solís

El optimismo en el crecimiento económico

De acuerdo con el Marco Macroeconómico 2020-2026 (CGPE, p. 91), se espera que la economía mexicana se contraiga entre 7 y 10 % en 2020. Sin embargo, para 2021 la Secretaría de Hacienda espera una recuperación a una tasa de crecimiento entre 3.6 y 5.6 %, con un estimador puntual de 4.6 %. Este valor se encuentra casi dos puntos porcentuales por encima de las expectativas de los especialistas en economía del sector privado, de acuerdo con la última encuesta que ha levantado el Banco de México.

A partir de las estimaciones planteadas por la Secretaría de Hacienda, se presentan tres escenarios de crecimiento de la economía mexicana en la Gráfica 1: pesimista —cota inferior del rango—, promedio —punto medio del rango— y optimista —cota superior del rango. La línea horizontal en 100 marca el momento en que el tamaño de la economía mexicana recuperaría sus niveles de 2019. Como puede apreciarse, bajo estos tres escenarios la economía mexicana regresaría a niveles previos a la crisis en los años 2022, 2023 y 2025, respectivamente. El escenario pesimista de Hacienda implicaría que apenas nos recuperaríamos de esta crisis económica una vez concluido el sexenio de López Obrador.

El déficit primario cero en plena crisis

De acuerdo con las Estimaciones de Finanzas Públicas 2020-2021 (CGPE, p. 13), el presupuesto de 2021 implica un déficit económico primario cero en plena crisis. Es decir, lo que se gastará no deberá rebasar los ingresos. Esto se debe, a su vez, al mandato del presidente López Obrador de no aumentar impuestos y no contratar deuda pública adicional, lo que obliga a mantener un control férreo sobre el gasto del sector público federal. Dicha decisión va en sentido opuesto de lo que ocurre en el mundo, con niveles récord históricos de déficits públicos a fin de contener los impactos de esta crisis económica global.

Más allá de las razones ideológicas detrás de este déficit primario cero, uno de los factores detrás de este control en el caso mexicano son los bajos ingresos públicos federales. A pesar de los enormes y extraordinarios esfuerzos que está realizando el Servicio de Administración Tributaria en los últimos meses para cobrar a las grandes empresas los créditos fiscales pendientes, estos recursos apenas acumulan un 0.2 % del producto interno bruto (PIB) mexicano. Lo anterior se ve reflejado en la Gráfica 2.

Aunque los ingresos públicos alcanzarán un nivel más alto que el año pasado, hasta llegar al 23 % del PIB, esto coloca al país en el último lugar de ingresos públicos entre los países de la OCDE y uno de los más bajos de América Latina. Como muestra la Gráfica 2, los ingresos tributarios —es decir, provenientes de impuestos— apenas alcanzan el 14 % del PIB en 2020, en niveles similares a lo visto en el último par de años, mientras que los ingresos no tributarios continúan su caída que viene desde inicios del sexenio de Peña Nieto por la caída de los ingresos petroleros.

A pesar del estigma creado contra la deuda pública en buena parte de América Latina debido a su mal manejo durante las últimas décadas del siglo XX, este déficit primario cero se vuelve una camisa de fuerza auto impuesta que ata de manos al gobierno federal para responder de manera adecuada a las crisis que enfrenta actualmente nuestro país. La consecuencia directa de que no se contrate deuda pública adicional es que este esfuerzo se traslada a empresas y hogares; es decir, al no contar con apoyos económicos y financieros del gobierno federal, las familias y empresas se ven obligadas a endeudarse para poder afrontar la actual tormenta.

Los ganadores y perdedores

Según la Política de Gasto del Ejecutivo Federal (EM, p. 12), el Paquete Económico 2021 se centra en tres prioridades: fortalecer las capacidades del sistema de salud, particularmente la atención de los grupos en situación de vulnerabilidad; promover una reactivación rápida y sostenida del empleo y de la actividad económica; y continuar reduciendo la desigualdad y sentando las bases para un desarrollo equilibrado y vigoroso en el largo plazo.

Cuando se analizan los cambios entre lo aprobado en 2020 y lo propuesto para 2021, encontramos que el presupuesto tiene claros ganadores y perdedores en el gobierno federal. Si nos enfocamos únicamente en los ramos que componen la administración pública federal, como muestra la Gráfica 3, vemos que los tres grandes ganadores fueron: Turismo (gracias al Tren Maya), Defensa Nacional (por el Aeropuerto Felipe Ángeles) y Salud. Nótese que, en un contexto de pandemia, Salud sea apenas el tercer ganador en términos absolutos.

Aunque el aumento en el presupuesto destinado a Defensa Nacional no sorprende dada la tendencia creciente del presupuesto destinado a las fuerzas armadas desde el inicio de la guerra contra las drogas en 2006 y consolidado en la administración de López Obrador, este aumento contrasta con la reciente publicación de una investigación de El País México sobre  el desvío de 2 371 millones de pesos que transfirió el ejército mexicano a empresas fantasma entre 2013 y 2019.

Del otro lado de la historia se encuentran los tres mayores perdedores: Trabajo y Previsión Social (sobre todo por la disminución del presupuesto para Jóvenes Construyendo el Futuro), Hacienda y Crédito Público (por la reducción de su presupuesto operativo) y Energía (por la reducción en el presupuesto en su programa presupuestario más importante, el de Coordinación de la política energética en hidrocarburos, a pesar del aumento en 9.1 % del presupuesto para la refinería de Dos Bocas).

Por último sorprende que, a pesar de que el gobierno federal insiste en que la principal respuesta social a las actuales crisis es por medio de los programas prioritarios de este gobierno, su presupuesto total sea particularmente similar al que se les aprobó en el primer año de esta administración.

La soga a entidades y municipios

Otros perdedores en el Paquete Económico 2021 son los gobiernos estatales y municipales, altamente dependientes de las transferencias federales: en 2018, los recursos federales representaron 80 de cada 100 pesos de ingresos totales de los gobiernos estatales en México. Como muestra la Gráfica 4, el presupuesto propuesto para el gasto federalizado en 2021 se reduce en poco más de 108 000 millones de pesos respecto al año anterior, con 57 % del recorte correspondiente a las participaciones; que representan los recursos de libre disposición para las y los gobernadores, es decir, donde la federación no determina su destino.

Dado lo anterior, no sorprende la decisión de un grupo de gobernadores de salirse de la Conferencia Nacional de Gobernadores, mecanismo mediante el cual se coordinan las y los titulares de los ejecutivos estatales con el ejecutivo federal. Sin embargo, debe notarse que el reparto de este presupuesto depende de fórmulas de asignación estipuladas en la Ley de Coordinación Fiscal, donde el dinamismo económico, la aportación a la economía nacional, la recaudación propia, la población y otros factores propios de cada entidad tienen un peso específico en su cálculo.

En este sentido, una reforma fiscal crucial pendiente para garantizar la estabilidad política en el país se relaciona con la bajísima recaudación de los gobiernos estatales y municipales. Es fundamental que los gobiernos estatales cuenten con el acompañamiento técnico para el fortalecimiento de sus haciendas locales, acompañado de la transparencia, la participación ciudadana y la rendición de cuentas suficientes para que ese dinero público no sea mal utilizado. No es suficiente con subir la temperatura de la olla para que la langosta decida no cocerse, sino que se le deben facilitar las herramientas para poder salir de ahí.

La pregunta que queda al final, tras esta revisión general del Paquete Económico 2021, es: ¿dónde están las crisis? Esta propuesta de presupuesto federal se parece mucho más a la del primer año de la administración de López Obrador, con los programas y proyectos prioritarios en el centro de su diseño y operación; pero lejos de una respuesta remotamente adecuada a la crisis económica, y sanitaria, con un vacío en la responsabilidad del Estado mexicano en el trabajo de cuidados de personas dependientes, y sin una reforma fiscal profunda que haga que quien pague por estas crisis no seamos las mismas personas de siempre.

Carlos Brown Solà
Economista e internacionalista.