Equidad de género y participación política: el sistema de cuotas en México

La versión completa de este texto fue originalmente presentada en el Observatorio Judicial 2009 del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación.

Las cuotas de género instauradas en México son parte de un proceso más amplio de reformulación normativa e institucional en marcha en buena parte del mundo. Al igual que otras reformas, (derechos colectivos de minorías culturales y étnicas, formas de democracia participativa, regulaciones restrictivas de la competencia electoral y limitaciones de la libertad de expresión, etc.) las cuotas de género no son parte del legado histórico de la democracia liberal, sino una adición más bien reciente. Son una prueba de que los debates normativos e institucionales en torno a la democracia liberal se encuentran lejos de estar cerrados.

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En general —con la notable excepción de los países nórdicos— las democracias consolidadas del mundo se han movido de manera más lenta y cauta en lo que hace a la innovación en materia de cuotas. No sólo eso sino que de los tres tipos de medidas antes descritos han optado por la opción que involucra una menor coerción e intervención estatal: las cuotas partidistas voluntarias. Las reformas que aparecen como mecanismos más radicales —reservar curules para mujeres— son más comunes en países que tienen una historia democrática corta y frágil. Las cuotas legislativas ocupan un lugar intermedio. ¿Qué significa esto? Quiere decir, para empezar, que, a pesar de su innegable éxito, la justificación normativa de estas medidas es todavía motivo de gran debate. Por ejemplo, en Estados Unidos, Inglaterra y Francia el tema de instaurar cuotas de género ha levantado fuertes controversias políticas y judiciales. El tema central es que dichas medidas chocan a menudo con las disposiciones y leyes establecidas para combatir la discriminación y asegurar la igualdad, por ejemplo la Sex Discrimination Act de Gran Bretaña. Muchos se preguntan si el sistema de cuotas es en realidad un avance democrático o si es una medida que por, el contario, choca con principios torales de su legado democrático, como la igualdad de oportunidades. En varios de estos países, como resultado de las polémicas, los partidos políticos adoptaron mecanismos voluntarios. En cambio, en otros países con escasa o nula tradición democrática estas medidas fueron adoptadas de forma rápida y sin grandes debates nacionales. En parte esto se explica precisamente por la ausencia de una tradición democrática bien establecida que pusiera en tela de juicio algunos aspectos normativos cuestionables, o debatibles al menos, de las cuotas en un contexto democrático. Aun los proponentes de las cuotas reconocen que las justificaciones filosóficas de estas medidas son todavía precarias y están por desarrollarse. Con todo, en esos países hay poco pruritos para utilizar la fuerza coercitiva del Estado para imponer una visión de la sociedad.

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¿Han servido las cuotas para aumentar el número de legisladoras? El impacto ha sido claramente positivo, aunque no parece ser muy significativo. Como argumentan Aparicio y Langston, “desde 1991, cuando México estaba a la par con el promedio Latinoaméricano, el porcentaje de legisladoras ha estado por arriba de la media de la región” (Aparicio y Langston 2009). Aun antes de la reforma de 2002 había ya una tendencia creciente. En la última elección federal sin cuotas explícitas para los candidatos propietarios de mayoría relativa —2000— el porcentaje de legisladoras fue de 15.9%. El promedio de los porcentajes de mujeres en ambas cámaras de los años 1996,1998 y 2000, antes de que se le pusieran dientes a las cuotas, fue de 15.8%. En contraste, el promedio de los porcentajes de mujeres en ambas cámaras de los años 2002, 2004 y 2006 fue de 21%. El aumento fue de 5.2%.

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Mujeres y representación

El problema central con el sistema de cuotas es que no es claro exactamente qué es lo que se propone lograr. Por un lado, el objetivo pareciera ser aumentar la representación de las ciudadanas. Por el otro, alentar que un mayor número de mujeres ocupen cargos legislativos. Ambas cosas, aunque relacionadas, son distintas. Si lo que importa es la representación de los intereses de las mujeres, entonces no podemos inferir que esos intereses no están representados simplemente por el número de representantes mujeres en el congreso. Eso es, claro, a menos de que estemos dispuestos a sostener que los hombres son incapaces de representar a las mujeres en su carácter de ciudadanas.

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A primera vista, las cuotas recién establecidas en México tienen como referente las políticas de acción afirmativa. Sin embargo, ésta tiene como objetivo a grupos minoritarios en la sociedad. Se puede decir muchas cosas de las mujeres, pero no que sean una minoría: componen la mitad de la sociedad mexicana. Por esa razón no es posible seguir la lógica de medidas como la acción afirmativa. En realidad, la idea de las cuotas tiene un origen más antiguo. En la historia de la representación política existieron dos interpretaciones rivales sobre cómo debía representarse a la sociedad. En el siglo XVIII, cuando nació el gobierno representativo, algunos pensaban que el parlamento debía ser un modelo a escala de la sociedad. Esta se conoce como la teoría de la representación en “espejo”, pues el cuerpo representativo debía reflejar fielmente las características del electorado (Pitkin 1972). En palabras de Pitkin: “si el gobierno representativo es un sustituto de la democracia directa, si el legislativo es un sustituto de la asamblea de todo el pueblo, debería aproximarse al original tanto como fuese posible. Si no podemos poseer el ideal, al menos queremos algo tan próximo a él como pueda conseguirse” (ídem). Las proporciones debían ser guardadas en el congreso. Vital a esta visión era la noción de que sólo personas de un grupo, o clase determinados, podían representar efectivamente a los miembros de esos grupos. Sólo un zapatero podía representar al gremio de los zapateros. Lo que garantizaba que los representantes representarían adecuadamente era la semejanza entre ellos y sus electores Afirma Pitkin, “detrás, de todas las aplicaciones del punto de vista descriptivo a la vida política subyace el repetido ideal de la perfecta réplica, de la imagen intachable, del mapa que todo lo contiene”. Pero, nos advierte, “ese ideal bien puede ser quimérico, y por consiguiente peligroso. Una perfecta exactitud en la correspondencia es imposible”. A esta concepción de la representación se le opuso otra muy diferente, que a la postre acabó por imponerse. Se trataba de la representación funcional. Un diputado no tenía que ser idéntico, o muy semejante, a sus electores para representar sus intereses de manera eficaz.

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Los legisladores mexicanos que establecieron las cuotas obligatorias siguieron, sin mucha conciencia de ello, una tendencia actual que busca revivir la teoría de la representación en espejo. En efecto, en los últimos años las feministas y los multiculturalistas han revivido esta añeja idea en sus propuestas de representación asegurada para grupos minoritarios. Reeditan así una vieja creencia antiliberal. Para ellos, las identidades y las lealtades grupales —o de género— tienen precedencia sobre cualquier identidad y lealtad social más amplia.

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La ilusión detrás de las cuotas es la ilusión de un mundo de identidades primordiales e inmutables. No sólo refleja una imagen deformada de la sociedad, sino que
promete crear dificultades prácticas, como las que ya hemos encontrado. Idealmente, tanto hombres como mujeres tendríamos el mismo interés por los asuntos públicos. Es deseable que ambos géneros tengan la misma disposición para entrar a la política. Haríamos bien en educar a nuestros niños y niñas en la creencia de que la política es una actividad que no debe distinguir géneros. Así, más mujeres querrían entrar a la vida pública. La equidad demanda no un mismo número de asientos asegurados, por decreto, para ambos géneros, sino igual oportunidad y derecho para acceder a ellos. Requiere que las mujeres tengan las mismas condiciones objetivas —sociales, educativas, legales y culturales— que les permitirían competir por ellas si es que así lo desean. Pero, ¿se puede forzar artificialmente este deseo? ¿Qué ocurrirá si, para ciertos distritos, un partido no reúne el número necesario de candidatas al que la ley lo obliga?

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Si los proponentes de las cuotas quieren cimentar normativamente estas medidas deben abandonar el discurso de la acción afirmativa y moverse hacia justificaciones filosóficas más ambiciosas. Tal vez, de esa manera se vean forzados a reconocer las implicaciones normativas que esas teorías tienen para las concepciones de la democracia liberal.

José Antonio Aguilar Rivera. Profesor-Investigador de la División de Estudios Políticos del CIDE.