El 5 de abril del 2024 presenciamos una vuelta a escena de una noción de soberanía similar a la del siglo XIV. El reestreno fue iniciativa de un gobernante civil, electo para completar el año y medio del mandato que el presidente anterior optó por dejar inconcluso aplicando “la muerte cruzada”, una figura introducida en la constitución ecuatoriana de 2008 y que imita el recurso a elecciones anticipadas propio de los sistemas parlamentarios europeos.
Aquel viernes de abril el presidente de Ecuador, Daniel Noboa, se mostró desafiante ante el mundo, pensando quizá: “Mi idea de soberanía no reconoce ningún poder o norma por encima de ella y, por lo tanto, me permite la toma de una embajada por asalto, es decir, invadir territorio de un país ajeno del que soy anfitrión”. Era como si dos rasgos irreconciliables con el perfil de un jefe de Estado medianamente serio (el desconocimiento y prepotencia de un monarca medieval redivivo), que adhiere a la democracia republicana contemporánea, nos llevase al momento más antiguo y anacrónico de la idea de soberanía. Todo en un gobernante que, en las escasas palabras que pronunció en público, insistía en que, gracias a su juventud y capacidad de mando innovadora, estaba en condiciones de romper con el pasado para inaugurar “el Nuevo Ecuador”.
La secuencia inmediata consta de dos actos. 1) En la “mañanera” del 4 de abril el presidente de México, Andrés Manuel López Obrador, emitió comentarios sobre la elección que llevó al señor Noboa al palacio de gobierno, en términos que el mandatario ecuatoriano estimó una ofensa intervencionista de tal magnitud que ameritaba declarar persona non grata a la embajadora de México en Quito dándole un plazo de 72 horas para salir del país. El presidente de México declaró que respetaba la decisión soberana del gobierno ecuatoriano, y que enviaría un avión para facilitar la salida (lo cual no ocurrió). 2) Al día siguiente las fuerzas policiales tomaron la embajada de México por asalto, desalojaron a los funcionarios con violencia, y pese a los heroicos intentos del encargado de negocios por impedirlo, se llevaron a un exvicepresidente de la República a quien el gobierno mexicano concedió asilo. México rompió relaciones con Ecuador de inmediato.
La justificación del presidente ecuatoriano fue simple: ninguna legación diplomática puede asilar a un prófugo de la justicia del país-sede condenado por delitos comunes. Y como México no autorizó el ingreso policial a su embajada para llevarse a Jorge Glas (solicitud denegada semanas antes), el gobierno de Ecuador asumía su potestad soberana de entrar a la fuerza y llevarse al asilado.
La condena mundial al asalto no se hizo esperar. En lo que a la región respecta, dada la flagrante violación de convenciones y acuerdos internacionales, el repudio no podía depender de las posturas ideológicas de los presidentes latinoamericanos, pero hubo dos notas discordantes. La Cancillería de Uruguay emitió un comunicado que la oposición (el Frente Amplio) estimó tibio y ambiguo —quizá motivado por el anhelo campechano del presidente Lacalle Pou de no dejar tan a la intemperie a un presidente de derecha que hace lo que él jamás podría hacer en su país. La “tibieza” fue pronto salvada por la condena unánime y sin matices de ambas Cámaras del Poder Legislativo de Uruguay, donde la separación de poderes cuenta. La segunda estuvo a cargo del régimen autoritario de Nayib Bukele, siendo la abstención de El Salvador la única nota discordante a la hora de votar la condena al atropello en el seno de la Organización de Estados Americanos (OEA).
Las reacciones en Ecuador están condicionadas por la polarización de la política doméstica. Jorge Glas fue vicepresidente del exiliado mandatario Rafael Correa. Los partidarios (aún numerosos) de Correa consideran que los cargos por los cuales sentenciaron a Glas son parte de una despiadada persecución política de los enemigos de Correa y su régimen. El bando contrario, en cambio, abriga la firme convicción que el caso Glas es el de un político corrupto que debe cumplir la sentencia impuesta por las fechorías que se le imputan. Por consiguiente, las pasiones desatadas en contra o a favor del correísmo tiñen y determinan las posturas de los opinólogos. La excepción: algunos connotados diplomáticos (en retiro) y algunas voces de la academia que opinan en los medios sin temor a explayarse sobre la gravedad de lo ocurrido y de la potencial amenaza que la violencia desatada contra una embajada sugiere para el disenso democrático a lo interno de Ecuador.
Dejando a un lado la excepción, el ambiente está marcado por la animadversión entre los opositores del gobierno vinculados al partido de Correa (UNES: Unión por la Esperanza), quienes se suman a la condena internacional y ven en las acciones de Noboa un caso de lawfare (uso mañoso de la ley doméstica para encubrir una grosera persecución políticamente); y los adversarios de Correa, quienes procuran justificar y validar las acciones del gobierno. En este grupo pueden distinguirse al menos dos variantes. Por un lado están quienes adoptan una postura “patriótica” de acuerdo con la cual, al margen o a pesar de cualquier violación que Ecuador pudiese haber cometido a normas internacionales (o nacionales, ya que la Corte Nacional de Justicia, máximo tribunal de la República, dictaminó que el arresto de Glas fue “ilegal y arbitrario”, a pesar de lo cual continúa confinado en prisión de máxima seguridad), es preciso cerrar filas en torno al régimen, pues se trata de un conflicto internacional en donde “la nación” enfrenta una amenaza externa ante la cual no cabe discrepancia ni división. La segunda variante consiste en hacer esfuerzos (ímprobos) para justificar jurídicamente las decisiones del presidente. Sus promotores recurren a una figura semifilosófica: establecen una distinción entre “lo justo” y “lo legal” para reconocer (a regañadientes) que el gobierno del Ecuador habrá violado las normas del derecho público internacional… pero lo hizo para defender principios de justicia superiores que impiden quedarse de brazos cruzados y permitir la impunidad de un criminal. Desde luego, poco reparan en las desastrosas implicaciones de posturas que colocan el fuero moral de un gobernante (o de un puñado de decisores) por encima de las normas jurídicas vigentes y del principio de pacta sunt servanda cuando estas normas y el principio no se atienen a una opinión.
Dos elementos más: el primero es que la Asamblea Nacional (dominada por la oposición, y donde la bancada más numerosa es la de UNES) no podía permanecer ajena al enfrentamiento. El pacto de gobernabilidad, establecido con el Ejecutivo al inicio de la presidencia de Noboa, está trizado. La UNES y otros grupos menores identificados con la “centroizquierda” han pasado a la abierta enemistad con el presidente; se iniciaron procesos de juicio político a las ministras de Relaciones Exteriores y del Interior; y se escuchan llamados a la renuncia del presidente. Es improbable, sin embargo, que estas iniciativas prosperen. Las censuras en Ecuador requieren de una mayoría de 92 votos de los 137 miembros de la Asamblea, posibilidad que se complica por los intensos esfuerzos del gobierno en romper las bancadas promoviendo deserciones en su interior —por medio de incentivos de naturaleza desconocida. Cabe preguntarse por el posicionamiento de la mayoría de la gente que no se alinea necesariamente según el clivaje correísmo/anticorreísmo. Es plausible sospechar que lo que “se aprende” por los medios incide en el grueso de la población ecuatoriana; tampoco es aventurado sugerir que la desinformación o escasa información (en especial acerca de las reglas de juego del mundo internacional) al alcance de la población en general —sin olvidar el autoritarismo como rasgo hegemónico del terreno cultural ecuatoriano— favorece la postura del gobierno.
Por último, hay que poner en perspectiva las implicaciones del drama en curso. Para ello hay que descartar cualquier argumento que esgrima un exabrupto verbal y una concesión de asilo con la que no se está de acuerdo como justificación para la flagrante violación del derecho internacional como respuesta. Vale señalar que entre condonar violaciones de tal magnitud y el precipicio que conduce a la caída libre en el estado de naturaleza hobbesiano, hay sólo un paso.
La justificación del gobierno ecuatoriano es impresentable por dos razones. La primera: si los comentarios de un presidente se consideran ofensivos por otro país, las gradaciones previstas por la práctica diplomática están ahí, listas para activarse en cualquier momento, en aras de evitar que la palabra suelta derive en agresiones evitables. Bastaba que la canciller ecuatoriana convocara a la embajadora de México para expresar la inconformidad del gobierno ecuatoriano con los comentarios del presidente mexicano, y la expectativa de que una relación diplomática (de casi doscientos años ininterrumpidos) no se sometiera a tensiones innecesarias. Se sabe: la nota de protesta (y la consiguiente presentación de excusas), entre otras opciones de escalonamiento, son práctica diplomática frecuente.
La segunda razón: en el primer acto del episodio, el gobierno de Noboa descartó los matices. En el segundo pasó por alto que no es a criterio suyo, sino con base en el derecho internacional, aceptar la concesión de asilo por parte del país asilante, y ahí no hay matices. Al parecer, sin asesoramiento apropiado (o sin que le importe, como parece sugerir la canciller ecuatoriana, Gabriela Sommerfeld, en sus declaraciones posteriores), el presidente (¿y su canciller?) se detuvieron en la lectura de un solo artículo de la Convención de Asilo de 1954 (art. 3) al punto de no leer el siguiente (art. 4), que es taxativo. Esa mala lectura le(s) impidió reparar que en dicha convención está claro que quien define si ha lugar (o no) a la concesión de asilo es el gobierno que lo otorga.
Entre los avances del derecho internacional se encuentra un dato fundamental: la presunción de inocencia y el principio de precaución como piedras angulares del derecho de asilo. Como criterio universal es preferible que se escape un culpable a que caiga un inocente. Por ello, la presunción de que hay persecución política es base suficiente para justificar la concesión de asilo. No le cabe al asilado o al asilante probar que existe dicha persecución. El estado territorial que busca la detención del asilado tiene la posibilidad de probar ante los tribunales del país asilante (mediante una solicitud de extradición fundamentada) que no se trata de una represalia política y que el perseguido es, en efecto, un delincuente común. Sobre esto hay precedentes, incluso en la historia reciente de Ecuador. Este dato fundamental hace inadmisible ante la comunidad internacional cualquier moción de reforma que pueda atentar contra las piedras angulares del derecho de asilo —como sectores de derecha han planteado estos días en los medios (y el gobierno de Noboa ante la OEA). De allí que las amistades (el expresidente Rafael Correa) del actual presidente de México sean irrelevantes para la discusión. Jorge Glas no necesitaba demostrar persecución política al gobierno de México; bastaba la presunción.
El choque inevitable entre las aspiraciones personales de corto y mediano plazo de Noboa, y la falta de disposición del gobierno de México a desatender su formidable trayectoria histórica en materia de asilo para allanarse a la voluntad del presidente ecuatoriano, colocan a Ecuador en situación de paria, un saldo de enorme gravedad y consecuencias difícil de remontar. Al respecto, son varias las consideraciones que cabe señalar. Ninguna favorece a Ecuador.
La primera: la incoherencia y displicencia exhibidas por el gobierno ecuatoriano en la instrumentalización de la política exterior son notorias. Bastan tres ejemplos. Al asumir la presidencia, Noboa rompió con la vicepresidenta de su binomio y la alejó del país enviándola como embajadora a Israel; meses atrás decidió enviar armamento ruso como “chatarra” a Estados Unidos para que se lo mande a Ucrania, provocando tensiones con el gobierno ruso (resueltas al dar marcha atrás ante el ruego de floricultores y exportadores de plátano a Rusia); tres días antes de la toma de la embajada de México, el representante del gobierno ante Naciones Unidas, en la reunión de emergencia del Consejo de Seguridad (que Ecuador integra actualmente como miembro no permanente) tras el ataque al consulado iraní en Damasco, expresaba la “condena” de su país “a toda violación […] contra misiones y representantes diplomáticos y consulares”, y el “rechazo” a “estos actos de violencia, vengan de quien vengan”, ya que “nada justifica este tipo de ataques”. Habrá que entender la amnesia súbita como recurso de política interna, que una Cancillería a cargo de una señora de credenciales inexistentes para lidiar con las complejidades de las relaciones internacionales parece blandir sin pudor.
La segunda es que el presidente ecuatoriano parece no haber tomado nota de que México y el presidente López Obrador no son lo mismo. Tampoco de que los intereses de Ecuador en materias álgidas requieren, forzosamente, de la relación bilateral (asuntos migratorios, cooperación en el combate a las redes transnacionales del narcotráfico, residentes-becarios de Ecuador en México, entre otros). Tampoco parece entender la dimensión de México, uno de los dos colosos de la Región, que según el FMI hoy ocupa el 12.º puesto como potencia económica mundial. Y, menos aún, de que al frente de una Cancillería (de excelencia) como la mexicana, se encuentra una figura del más alto calibre —Alicia Bárcena— cuyo prestigio en circuitos académicos y de gestión internacional dentro y fuera de la Región es incontrastable.
Quienes desestiman las consecuencias adversas del desaguisado para el Ecuador porque los trámites en la Corte Internacional de Justicia son largos y el pronunciamiento que solicitó el gobierno de México tomará tiempo; o estiman que las condenas de la OEA y otros organismos son “retóricas” y nada más, no toman en cuenta la amplia gama de decisiones que los países pueden tomar en materia de política bilateral. Ecuador busca ingresar a la Alianza del Pacífico. En las actuales circunstancias, México no va a permitir el ingreso. El gobierno de Colombia acaba de suspender el gabinete bilateral con Ecuador, con graves consecuencias para la relación fronteriza. Y el desarrollo del drama recién comienza.
Ateniéndose a prácticas universalmente aceptadas que los negociadores expertos señalan “de rigor”, se requerirá de los buenos oficios de un tercer país para que Ecuador pida disculpas a México, devuelva al asilado para que viaje a México y, sobre esa base, la reanudación de relaciones bilaterales se encamine. Claro que pensar en la plausibilidad de este procedimiento es prematuro, por no decir improbable (¿pedir perdón el señor Noboa?). Por último, no es del todo descartable que México y el propio exvicepresidente Glas inicien acciones ante la Corte Penal Internacional, o ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Si bien este tipo de proceso suele tomar tiempo, ambas instancias tienen la atribución de imponer medidas cautelares en el corto plazo.
¿Jugar a la soberanía? Para un país menor como Ecuador, la arrogancia que lleve a un presidente a la violación manifiesta del derecho internacional porque “la razón me asiste” no es aconsejable. Hacer caso omiso de la situación de una caja fiscal desfondada cuyos compromisos se patean para adelante de forma irresponsable, so pena de no poder continuar pagando sueldos puntualmente o sin demora, en vísperas de una anhelada reelección presidencial en 2025, tampoco lo es. En materia de “seguridad” (buque insignia del gobierno), no está claro si y cómo los noventa días de “estado de excepción” han permitido el combate a las redes de narcotráfico, lidiar con la situación carcelaria, custodiar los puertos, etcétera. Los paseos presidenciales con casco y periodistas no bastan para rendir cuentas, noción ajena al actual presidente. Mientras tanto, las estruendosas batidas y redadas que afectan a centenares de jóvenes inocentes de las zonas más pobres de la ciudad capital y de la costa se han convertido más en una “limpieza social” que en una política de “seguridad ciudadana”. Tanto es así que tras meses del bullado Estado de excepción, tres alcaldes fueron brutalmente asesinados con horas o días de diferencia. Las pocas estadísticas disponibles sugieren un incremento de los crímenes violentos y no su reducción, como se prometió por medio de una vistosa política de “mano dura” y con el espectáculo de las fuerzas militares patrullando calles, carreteras, y prisiones.
Lo que menos requiere un Estado-nación sumergido en una situación de fragilidad nunca antes vista es un presidente convencido de que puede ejercer el poder, que los votos le conceden, a la manera de un monarca absolutista. Al menos en principio, provenir de un imperio bananero no es falta personal. Sí lo es no dar muestras de apartarse de esa condición como presidente de una república que requiere todo lo contrario, incluyendo la restauración de relaciones diplomáticas con el gobierno de México más pronto que tarde.
Amparo Menéndez-Carrión
Académica uruguayo-ecuatoriana. Doctora en relaciones internacionales y política comparada por la Universidad de Johns Hopkins, exdirectora general de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO-Sede Ecuador), exvicepresidenta de la Asociación Chilena de Ciencia Política. Dos de sus obras más conocidas: La conquista del voto en Ecuador (FLACSO-CEN, 1986) y Memorias de Ciudadanía. Los avatares de una Polis golpeada. La experiencia uruguaya (Fin de Siglo 2015/2023).
Fernando Bustamante Ponce
Académico y político ecuatoriano. Director del Laboratorio de Estudios Sociales Multidisciplinarios de la Universidad UTE (Quito), fue Ministro-Coordinador de Seguridad Interna y Externa (2007) y Ministro de Gobierno (2008) en la primera Administración de Rafael Correa.