De 1968 a 1976 México atravesó una crisis de varias dimensiones: movimientos armados (guerrillas, urbanas y rurales) contrarios al sistema político hegemónico y dominado por un partido; una creciente abstención electoral que en nada favorecía la ya entonces cuestionada legitimidad del PRI; la crisis petrolera de 1973 y sus devastadores resultados en la economía mexicana; la devaluación del peso de 1976 que, después de más de 20 años de estabilidad a 12.50 por dólar, pasó a 20.60 por dólar con serias consecuencias en la deuda externa y en la inflación; la debilidad de la oposición formal, incluido el conflicto interno del PAN que dejó sin contrincante al candidato del PRI (“si sólo yo voto por mí, gano”, dijo López Portillo), etcétera. El llamado “milagro mexicano” parecía estar haciendo agua por varios lados, y la demagogia populista y tercermundista no sugería ser un suficiente paliativo, así como tampoco la muy tibia reforma electoral de Echeverría de 1973 que no arregló nada relevante ni llevó al registro a ningún partido nuevo. Conviene recordar que, de los partidos minoritarios existentes, incluido el favorecido por el gobierno (Partido Socialista de los Trabajadores-PST), sólo el PDM, sinarquista de ultraderecha, fue el que reunió los requisitos para ser registrado, pero se le negó con varias excusas pues, se dijo, ya había un partido de derecha, el PAN.
En el ámbito exterior, concretamente en la Comisión Trilateral hegemonizada por Estados Unidos, se analizaba la ola de golpes de Estado en América Latina y se veía a partidos como el Revolucionario Institucional mexicano como una alternativa no militar para mantener la deseada estabilidad de la región con base en el control corporativo de las clases subalternas. La tradición del PRI, desde el PRM de Lázaro Cárdenas, de control de masas mediante corporaciones sin ser fascista, además de su disciplina y sujeción al presidente de la República en turno, y su apertura (por necesidad) a cambios en el sistema político tendentes a una relativa socialdemocratización de la vida política, entre otras razones, encajaba muy bien en la renovación que quería dársele, desde el propio partido, al sistema político y a los órganos de representación para mantener su hegemonía sin derivar hacia un mayor autoritarismo.
Algo tenía que hacerse; Porfirio Muñoz Ledo, presidente del PRI en 1976 y simpatizante de la socialdemocracia desde esa época, le propuso al presidente electo que fueran registrados nuevos partidos, entonces minoritarios, que sustituyeran al PPS y al PARM, opositores de ficción cada vez más desacreditados. Es decir: ampliar el abanico político-electoral y ofrecer a los mexicanos más opciones partidarias e institucionalizar la oposición; darle a ésta cauces legales y cabida en algunos órganos de representación. Pluralidad, en una palabra.
Esta idea de auspiciar nuevos partidos y ampliar el espectro político-electoral fue claramente retomada por el talentoso secretario de Gobernación del nuevo gobierno, Jesús Reyes Heroles quien, por cierto, se deslindaba del populismo (¿de Echeverría?) al considerarlo no sólo perjudicial para el desarrollo del país sino contrarrevolucionario por ser no sólo paternalista sino dadivoso, fundado —dijo— en ilusiones y engendrador de amargas decepciones; populismo generador y generalizador de pérdidas nacionales, que esteriliza producciones y destruye toda auténtica capacidad de justicia social. Sí, esto lo dijo y en esos términos en su ya famoso discurso en Chilpancingo, Guerrero, del 1 de abril de 1977.
En ese discurso, sin el cual no se entiende la reforma política y electoral que iniciaría ese año, Reyes Heroles sugirió dos formas de afrontar la difícil situación económica del momento que, por la inconformidad existente, ponía en riesgo la estabilidad del Estado y de la nación: incrementar el autoritarismo o ensanchar la representación y participación políticas. Para lograr éstas se propuso crear condiciones para que las minorías políticas pudieran convertirse, al menos en teoría durante esa coyuntura, en mayoritarias; es decir, permitir que en los órganos de la representación política tuvieran cabida también las minorías políticas que forman parte del complejo mosaico ideológico del país (así lo decía). De aquí los diputados de representación proporcional o plurinominales como complemento democrático de los tradicionales diputados uninominales o de mayoría relativa.
En el libro clásico sobre los sistemas electorales, de Cotteret y Emerí (1973), se decía muy claramente que la elección bajo el principio mayoritario (diputados de mayoría) “es injusta y, a menudo, inmoral”. En cambio, señalaban los autores, la representación proporcional (los plurinominales que ahora quieren quitar de las cámaras de diputados y senadores), “es un modo de escrutinio honesto”. La idea de este tipo de representación, continuaron los autores citados, es “la de asegurar a cada partido político una representación, si no matemática, cuando menos sensiblemente proporcionada a su importancia real”. Citando a Reyes Heroles, quien sin duda entendió muy bien el significado de la representación proporcional: “El gobierno de México sabrá introducir reformas políticas que faciliten la unidad democrática del pueblo, abarcando la pluralidad de ideas e intereses que lo configuran. Mayorías y minorías —añadió— constituyen el todo nacional, y el respeto entre ellas, su convivencia pacífica dentro de la ley es base firme del desarrollo, del imperio de las libertades y de las posibilidades de progreso social.” Para mí, un mensaje clarísimo, que, por lo visto, en la actualidad no todo mundo entiende o no lo acepta.
Fue así que la Cámara de Diputados pasó, inicialmente, de 186 a 400 legisladores y que se crearon las figuras de partidos condicionados a los resultados electorales y de asociaciones políticas que podrían formar alianzas con partidos ya registrados. De esos 400 diputados, 300 serían de mayoría relativa o uninominales y 100 de representación proporcional o plurinominales. Luego (en 1986) se subió a 200 esta representación, para contar 500 diputados en total.
Gracias a esa significativa reforma y las que le siguieron, pudieron obtener registro el Partido Comunista Mexicano (PCM), el Demócrata Mexicano (PDM) y el Socialista de los Trabajadores (PST). En 1982 lo obtuvo el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT) y en 1985 el Mexicano de los Trabajadores (PMT). También, más adelante, el Partido del Trabajo (PT), el PVEM, y años después también el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y luego el Partido Morena, ahora gobernante, y otros de menor importancia. Es pertinente recordar que en la primera elección en que participó Morena, en la intermedia de 2015, obtuvo 14 distritos uninominales (de mayoría relativa) y 21 de representación proporcional o plurinominales, convirtiéndose, gracias a estos, en la cuarta fuerza electoral, después del PRI, el PAN y el PRD.
La representación proporcional, vale recordar, se llevó también al nivel de los ayuntamientos (1983), ya que estos han sido considerados como el núcleo de los principios democráticos de la nación.
En 1990 se le dio al IFE autonomía con personalidad jurídica y patrimonio propios. Y además de encargarle la preparación y el desarrollo de la jornada electoral, se le otorgó la atribución de integrar el Registro Federal de Electores. Todavía el presidente del Consejo General del IFE era el secretario de Gobernación y los consejeros se llamaban consejeros magistrados nombrados por la Cámara de Diputados a propuesta del Ejecutivo federal.
En 1994 los consejeros magistrados pasaron a denominarse consejeros ciudadanos y en lugar de ser seis serían nueve. En 1996, mediante otra importante reforma, el Ejecutivo federal dejó de formar parte del Consejo General del IFE y los consejeros ciudadanos se llamaron consejeros electorales. Se creó, asimismo, el Tribunal Electoral. Por primera vez se estableció la figura de jefe de Gobierno del Distrito Federal, es decir, un gobernante independiente del presidente de la República. Gracias a esta reforma pudieron ser jefes de Gobierno del DF Cuauhtémoc Cárdenas y López Obrador.
En 2007 y 2008 se llevó a cabo otra reforma electoral que contempló principalmente reducción de la duración de las campañas, regulación de las precampañas, disminución del financiamiento público a los partidos y aumento de las facultades fiscalizadoras del IFE. Se aprobó también que el Consejo General del IFE sería renovado: el PRD de entonces quería que fueran sustituidos todos los consejeros de la elección de 2006; el PRI y el PAN no coincidieron. Se aprobó que se hiciera una sustitución escalonada.
En la reforma de 2014 se aprobó una Ley General en Materia de Delitos Electorales y se actualizó el marco de acción y los tipos penales referidos a estos delitos. Ese año el IFE fue convertido en Instituto Nacional Electoral, INE, a fin de homologar los estándares con los que se organizan los procesos electorales federales y locales.
Un largo proceso, sin duda, con opositores a las reformas electorales y también con simpatizantes y promotores de las mismas. Podría pensarse que la idea de la primera reforma, en el difícil contexto en que se dio, tuvo también la intención de acallar el disenso o resolver conflictos políticos cada vez más visibles, además de institucionalizar la oposición y encarrilarla al ámbito institucional y del Derecho. Sí, pero también es un hecho que por aquella reforma y las que le sucedieron el país pudo avanzar en su democratización y que gracias a ésta es que en lugar de tener la inestabilidad de otros países, no pocos de ellos de América Latina, las oposiciones pudieron alcanzar gobiernos en diversas entidades federativas y hasta en el Ejecutivo federal. El Congreso de la Unión y los congresos locales se pintaron de varios colores e ideologías, los municipios también. Y lo que ahora es el INE es una conquista ciudadana al haberle quitado al gobierno, del partido que sea, la organización de los procesos electorales. No digo que no haya habido autoritarismo ejercido desde el poder, pero no golpes de Estado ni dictaduras militares. Y esperemos que así continúe el avance democrático del país: en la pluralidad y en la tolerancia a pesar del sectarismo que se observa en algunas esferas tanto del poder como de algunos partidos.
No me cansaré de decir que gracias a tal democratización y ensanchamiento de los órganos de representación política fue posible, primero, que la Cámara de diputados no fuera dominada por un solo partido desde 1997, que el gobierno del Distrito Federal quedara en manos de un partido de oposición, que el PRI perdiera la presidencia en 2000 y 2006 y que un partido nuevo y minoritario en su origen, Morena, ganara con amplio margen las elecciones federales de 2018. Por esto me parece un despropósito que muchos morenistas quieran restarle autonomía al INE, eliminar la representación proporcional, regresar a los tiempos de la hegemonía sin tolerancia y hacer de ésta un escarnio contra quienes no piensan igual que el gobernante y sus seguidores. Los regímenes de tendencia autoritaria y de partido hegemónico no simpatizan con la representación proporcional porque sus dirigentes aspiran a construir mayorías parlamentarias que les permitan gobernar sin contrapesos. Pues es el caso que la representación proporcional, como ya se ha dicho, tiene como propósito tratar de expresar de la manera más fiel posible la representación política de los diversos sectores sociales y políticos en los órganos parlamentarios. Vale la pena mencionar que la mayoría de los países de América Latina tienen alguna forma de representación proporcional en sus parlamentos bajo sistemas presidencialistas. Hay variaciones, desde luego, pero en esencia se trata de un principio democrático aceptado, incluso, o para empezar, en buena parte de Europa.
Octavio Rodríguez Araujo
Profesor emérito de la UNAM, e investigador emérito del Sistema Nacional de Investigadores. Actualmente es investigador del CRIM-UNAM.
Una versión de este texto se presentó en el seminario “Los desafíos de la Democracia. A 45 años de la Reforma Política de 1977” organizado por el INE y la UNAM el pasado 21 de abril.