El próximo 30 de septiembre, el presidente Andrés Manuel López Obrador iniciará su último año de gobierno. Su “sexenio” durará cinco años y diez meses, debido a la reforma constitucional de 2014, que adelantó la toma de posesión del cargo de presidente de la República del 1 de diciembre al 1 de octubre. El próximo titular del Poder Ejecutivo federal será el primero en colocarse la banda presidencial en la nueva fecha.
El cambio se realizó en respuesta al interés de los legisladores de acortar el periodo de transición —el plazo que transcurre entre el día de la elección presidencial y la inauguración del nuevo gobierno. Hasta ahora, ha tenido una duración de cinco meses, el más extenso entre las democracias presidenciales.1 Durante este tiempo tiene lugar una convivencia incómoda entre el presidente constitucional saliente y el presidente electo. Por ello, el Congreso decidió reducir el periodo de transición a cuatro meses, disposición que empezará a aplicar a partir de la elección presidencial de 2024.
Adelantar la toma de posesión del presidente de la República al 1 de octubre obligó a los legisladores a revisar la duración de los periodos de sesiones del Poder Legislativo. La Cámara de Diputados y el Senado han tenido dos periodos de sesiones al año desde 1986. El texto constitucional vigente antes de 2014 establecía como fechas de inicio y conclusión las siguientes: el primer periodo se extiende del 1 de septiembre al 15 de diciembre, excepto el año en el que el presidente de la República iniciaba su encargo, en cuyo caso se extendía hasta el 31 de diciembre;2 y el segundo iba del 1 de febrero al 30 de abril.
Al recorrer la fecha de inauguración del nuevo gobierno, el plazo para instalar y organizar a las cámaras legislativas antes de la toma de posesión del nuevo presidente se reducía a un mes. Dada la complejidad de construir los acuerdos para elegir a las mesas directivas —incluyendo el presidente de cada cámara—, integrar comisiones legislativas y realizar los nombramientos de cargos administrativos, este tiempo podría resultar insuficiente. Por ello, la reforma constitucional de 2014 adelantó el inicio del primer periodo de sesiones ordinarias al 1 de agosto, sólo en el año en que inicia un nuevo gobierno.
El artículo 65 de la Constitución quedó redactado de la siguiente manera:
El Congreso se reunirá a partir del 1o. de septiembre de cada año para celebrar un primer periodo de sesiones ordinarias, excepto cuando el presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista en el artículo 83 de esta Constitución, en cuyo caso se reunirá el 1o. de agosto; y a partir del 1o. de febrero para celebrar un segundo periodo ordinario de sesiones.
Sin embargo, la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, el ordenamiento legal que rige el funcionamiento interno de las cámaras legislativas, no contempla ninguna previsión para el año en que se renueva la Presidencia de la República. Mantiene la misma fecha para que la Cámara de Diputados y el Senado celebren su sesión constitutiva: el 29 de agosto,3 un mes después del inicio del periodo de sesiones.
Si se sigue a la letra la actual Ley Orgánica, conforme se aproxime el 1 de agosto de 2024, México podría verse sumergido en una crisis constitucional. Por un lado, la Constitución ordena que el Congreso se reúna en esa fecha e inicie el primer periodo de sesiones. Por otro lado, la Ley Orgánica establece que los diputados y los senadores recién electos instalen sus respectivas cámaras un mes después. ¿Les corresponde a los legisladores salientes sesionar hasta que se instale la nueva Legislatura? ¿Pueden los diputados y los senadores recién electos constituir sus respectivas cámaras un mes antes de lo establecido en la Ley Orgánica para que el Congreso inicie el primer periodo de sesiones en los términos establecidos en la Constitución?
Estas dudas podrían despejarse si existiera una disposición constitucional expresa —ordinaria o transitoria— que determinara la fecha en que concluyen su encargo los actuales diputados y senadores. Los primeros fueron electos en junio de 2021 y los segundos en julio de 2018. Ambos iniciaron su encargo el 1 de septiembre del año de su elección. La Constitución establece que “La Cámara de Diputados se compondrá de representantes de la Nación, electos en su totalidad cada tres años” (artículo 51); respecto al Senado dice que “se renovará cada seis años” (artículo 56). Ambas disposiciones se refieren al periodo para la elección de los legisladores, no para la duración de su mandato.
La Ley Orgánica es la más próxima a una definición del periodo que duran los actuales diputados y senadores en sus encargos. Su artículo 2 establece que:
El ejercicio de las funciones de los diputados y los senadores durante tres años constituye una Legislatura. El año legislativo se computará del 1o. de septiembre al 31 de agosto siguiente.
De esta disposición se desprende que el próximo año legislativo debería iniciar el 1 de septiembre de 2023 y concluir el 31 de agosto de 2024. Como una Legislatura se compone de diputados y senadores emanados de una misma elección, podría inferirse que a los actuales legisladores les correspondería iniciar el primer periodo de sesiones el 1 de agosto de 2024 y ejercer sus funciones hasta que se instale la nueva Legislatura —el 1 de septiembre, un mes después de la fecha prevista para el inicio del periodo ordinario de sesiones según el artículo 65 de la Constitución.
Esta interpretación parece seguir a la letra la Ley Orgánica. Sin embargo, su validez es cuestionable. En primer lugar, resultaría en una situación extraña en la que una Legislatura —la actual— iniciaría el primer periodo ordinario de sesiones el 1 de agosto de 2024 y la siguiente —que emanará de las elecciones de 2024— lo continuaría a partir del 1 de septiembre; y en segundo lugar, contravendría la reforma constitucional de 2014.
La Ley Orgánica es reglamentaria de diversas disposiciones constitucionales, entre ellas los artículos 65 y 66 en los que se establece la duración de los periodos ordinarios de sesiones del Congreso General. De hecho, el artículo 4 de la Ley Orgánica comienza con la frase: “1. De conformidad con los artículos 65 y 66 de la Constitución […]”. No obstante, procede a citar textualmente el antiguo artículo 65 constitucional, sin incluir la excepción establecida con la reforma de 2014 para el año en el que el presidente inicie su mandato. La razón es simple: una omisión legislativa. La última vez que se reformó el artículo 4 de la Ley Orgánica fue en diciembre de 2004, para armonizarlo con la reforma constitucional que cambió el inicio del segundo periodo ordinario de sesiones del 1 de marzo al 1 de febrero. Tras la reforma constitucional de 2014, a los legisladores simplemente se les olvidó hacer los ajustes correspondientes.
Si se corrigiera esta omisión legislativa, el numeral 1 del artículo 4 de la Ley Orgánica debería reproducir el nuevo texto del artículo 65 de la Constitución y quedar de la siguiente manera: “1. De conformidad con los artículos 65 y 66 de la Constitución, el Congreso se reunirá a partir del 1o. de septiembre de cada año para celebrar un primer periodo ordinario de sesiones, excepto cuando el presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista en el artículo 83 de esta Constitución, en cuyo caso se reunirá a partir del 1o. de agosto; y a partir del 1o. de febrero de cada año, para celebrar un segundo periodo de sesiones ordinarias.”
En consecuencia, el numeral 2 del artículo 2 de la Ley Orgánica debería decir: “El ejercicio de las funciones de los diputados y senadores durante tres años constituye una Legislatura. El año legislativo se computará del 1o. de septiembre al 31 de agosto siguiente, excepto cuando el presidente de la República inicie su encargo en la fecha prevista en el artículo 83 de la Constitución, en cuyo caso se computará del 1o. de agosto al 31 de agosto del año siguiente”. Las partes subrayadas corresponden a la excepción que se introdujo con la reforma constitucional de 2014. Como efecto, el año legislativo, en el contexto de la apertura de un nuevo gobierno, tendrá una duración de trece meses.
Desde luego, hay otras disposiciones que deben actualizarse para armonizar por completo la Ley Orgánica con la reforma constitucional de 2014. Las sesiones constitutivas de la Cámara de Diputados y del Senado deben reprogramarse para el 29 de julio del año de la elección, con el fin de reunirse el 1 de agosto en sesión conjunta como lo estipula el artículo 65 de la Constitución. El espacio para que el Secretario General de la Cámara de Diputados y el Secretario General de Servicios Parlamentarios del Senado entreguen a los legisladores electos las credenciales de identificación y los accesos para asistir a la sesión constitutiva debería adelantarse un mes. Cabe destacar que la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, aprobada poco después de la reforma constitucional de 2014, establece que la asignación de diputaciones y senadurías de representación proporcional se realice a más tardar el 23 de julio del año de la elección. Esto deja tiempo suficiente para que la sesión constitutiva de ambas cámaras se realice antes del 1 de agosto.
¿Qué sucedería si el Congreso General no modifica su Ley Orgánica para armonizarla con la reforma constitucional de 2014? México podría enfrentarse a una crisis constitucional de difícil resolución. Tendríamos dos grupos de diputados y senadores reclamando para sí el ejercicio del poder legislativo durante el mes de agosto de 2024. De una interpretación sistemática y funcional de la Constitución, que está por encima de la Ley Orgánica, se deduce que los legítimos titulares del Congreso serían los diputados y senadores electos en 2024, no los que están de salida. Sin embargo, la resolución del conflicto mediante la intervención de la Suprema Corte de Justicia de la Nación podría llevar demasiado tiempo. Mientras tanto, reinaría una total incertidumbre respecto a la validez de los actos del Poder Legislativo.
Prevenir esta crisis es una responsabilidad que recae en los actuales legisladores. Les corresponde construir acuerdos políticos entre los grupos parlamentarios para subsanar una omisión legislativa que ha persistido durante más de nueve años. Disponen de dos periodos ordinarios de sesiones para llegar a un consenso, lo cual parece un tiempo suficiente. Sin embargo, para encontrar la solución es necesario reconocer primero el problema y su gravedad. Hasta el momento, las prioridades de los legisladores se han centrado en otros asuntos.
Benito Nacif
Profesor de la División de Estudios Políticos del CIDE
Said Hernández Q.
Profesor de asignatura de la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM
1 Bolivia posee el periodo de transición más corto, que dura únicamente 35 días. En países como Argentina, Ecuador, Perú, Panamá y Honduras, el cambio de gobierno se realiza en menos de dos meses. En Estados Unidos, la elección presidencial se celebra el primer martes de noviembre y la ceremonia de inauguración tiene lugar el 20 de enero, a menos que esta fecha caiga en domingo, en cuyo caso se pospone un día. Por otro lado, en Brasil, Nicaragua, Chile, Colombia y Costa Rica, la transición dura menos de tres meses.
2 El propósito de prolongar el periodo de sesiones por 15 días adicionales era proporcionar tiempo suficiente para la revisión y aprobación del Presupuesto de Egresos de la Federación y de la Ley de Ingresos. Estas iniciativas debían ser enviadas al Congreso por el nuevo gobierno a más tardar el 15 de diciembre.
3 Véase los artículos 14 y 58 de la Ley Orgánica.