Los diputados mexicanos ante la reelección. La experiencia de los congresos locales

La reforma constitucional aprobada en 2014 reabrió la posibilidad para que diputados locales y federales pudieran permanecer en sus cargos por más de un mandato consecutivo.

Estos cambios al sistema electoral establecieron tanto en su articulado como en su régimen transitorio, normas sobre la duración máxima en el cargo, así como la obligación de los legisladores a buscar su reelección por el mismo partido o cualquiera de la coalición que los postuló inicialmente, salvo que hubieran renunciado o perdido su militancia previa a la mitad de su mandato.

Ilustración: Víctor Solís

Sin embargo, quedaron abiertas para su posterior reglamentación diversas particularidades. Y fue hasta marzo de 2020 cuando la Cámara de Diputados, al reformar la ley en la materia, se pronunció sobre dichos aspectos. Los principales puntos del dictamen aprobado en aquella votación plenaria se concentraron en que los legisladores federales que pretendieran ser electos para el mismo cargo por un periodo consecutivo:

a) podrían participar en el proceso electoral sin separarse del cargo,

b) podrían postularse al mismo cargo, bajo el principio de mayoría relativa o de representación proporcional, independientemente del principio por el que fueron electos, y contender por el distrito o circunscripción por el cual fueron electos u otros;

c) en caso de ejercer el cargo por virtud de una candidatura independiente, podrían concurrir a la elección para períodos consecutivos bajo la misma vía o postulados desde un partido político; y

d) los partidos políticos garantizarían la paridad de género en candidaturas, por los principios de MR y RP.

No obstante, la contingencia sanitaria impidió que estas adecuaciones siguieran su curso en la colegisladora para ser implementadas. Ante la falta de legislación secundaria, las autoridades electorales serán quienes emitan los criterios particulares para la reelección consecutiva de diputados federales en 2021.

Los únicos antecedentes que tendrá la autoridad electoral para definir tales criterios serán el dictamen avalado por la Cámara de Diputados en marzo de 2020, así como las experiencias subnacionales de elección consecutiva.

Durante los últimos tres años, 1 016 diputados de 30 congresos locales han tenido la posibilidad de reelegirse. Lo cual significa que al menos 30 OPLES y congresos locales han tenido que publicar reglas específicas para llevar a cabo el mandato constitucional de reelección inmediata. A raíz de estas reglas, tenemos un referente normativo para la elección de los 500 diputados federales y los 1 113 legisladores locales que estarán habilitados para reelegirse entre 2020 y 2022.

I. Las reglas de la reelección legislativa

A continuación, presentamos un resumen de cómo los distintos marcos normativos subnacionales regulan aspectos específicos de la reelección inmediata para procesos electorales próximos.

Tabla 1. Regulaciones específicas para la reelección inmediata de diputados locales en México (2020-2022)

Un primer aspecto para resaltar de la anterior tabla es el alto porcentaje de reglamentos que se ciñen a la Carta Magna para definir la cantidad de periodos en que pueden reelegirse los diputados locales. Se tiene que 23 congresos locales (71 %) permitirán a sus integrantes permanecer en el cargo hasta por cuatro periodos (12 años). Por su parte, el congreso de Morelos permitirá tres periodos de reelección consecutiva (nueve años) mientras que los diputados de Aguascalientes, Chihuahua, Colima, Hidalgo Oaxaca, Quintana Roo, Tamaulipas y Zacatecas solo podrán ocupar su cargo en dos periodos consecutivos (seis años).

Al reincorporarse la reelección inmediata en la Constitución Federal, algunas entidades establecieron la separación del cargo como requisito de reelección. Así, en los comicios de 2017 y 2018, los institutos locales de 18 entidades previeron tiempos específicos en los que los diputados debían separarse de su cargo legislativo antes de buscar la reelección.

Sin embargo, para los procesos electorales de 2020, 2021 y 2022 únicamente 12 reglamentos exigirán que los diputados dejen su cargo actual. Es decir, el 63 % de los congresos locales permitirán que los diputados que busquen mantener su asiento no tengan que renunciar al cargo mientras hacen campaña.

Previendo las ventajas electorales que puede representar para un legislador el postularse para una nueva elección sin dejar su cargo, 8 de las 20 entidades que no obligan a los diputados a separarse de su asiento, contemplan en sus articulados lo que la ley electoral de Guerrero denomina “reglas de equidad”. Se trata de principios dirigidos a preservar la imparcialidad en las contiendas, así como el uso eficiente, eficaz, transparente e imparcial de los recursos públicos en el caso de los representantes que compiten por su reelección consecutiva sin dejar su cargo.

Tabla 2. Reglas de equidad en entidades federativas que permiten a los diputados locales buscar su reelección sin dejar de ejercer su cargo

La posibilidad de reelegirse por un distrito o por un principio electoral distinto al de acceso, sugiere un mayor marco libertad para los legisladores. Un representante que tiene la posibilidad de buscar su reelección por otro principio o distrito puede gestionar estratégicamente su permanencia en el congreso local.

En tal sentido, las reglas electorales de los estados han tendido a primar las migraciones distritales y la movilidad entre principios. De hecho, 15 congresos permitirán a los diputados cambiar de distrito en caso de haber sido electos por MR, así como pasar de un principio electoral a otro con respecto de su anterior elección. En 14 congresos, se restringirá al menos una de estas posibilidades y únicamente dos congresos bloquearán dos de estas tres posibles permutaciones. Los dos códigos electorales que mayor cantidad de candados prevén, son los de Chiapas y San Luis Potosí donde los diputados que intenten reelegirse pueden cambiar de distrito, pero no pueden competir por un principio electoral distinto al que le dio acceso a la cámara.

Tabla 3. Permisibilidad de migraciones de distrito y permutaciones de principio electoral entre elecciones consecutivas

Finalmente, el principio de paridad de género se antepondrá al derecho de reelección de los legisladores en 30 de los 32 congresos locales que elegirán a sus miembros entre 2020 y 2022. En estos casos, se prevén desde indicaciones para que los partidos políticos garanticen el principio de paridad mediante la postulación de candidatos a los cargos de elección popular, hasta mecanismos de intervención que explícitamente facultan a los institutos electorales locales para negar el registro a candidatos de mayoría relativa y ajustar el orden de las listas de RP para que ningún género quede sub o sobrerrepresentado en el congreso (casos de Aguascalientes, Campeche y Durango).

Las dos excepciones a este precepto que privilegia la paridad de género por encima de la reelección es Baja California. El párrafo quinto del artículo 16 de la constitución local mandata que “los partidos políticos en la determinación de los criterios para garantizar la paridad de género en sus métodos de selección de candidatos deberán respetar en primer término, el derecho a la elección consecutiva del diputado”. En Chihuahua ambos principios ocupan un mismo lugar jerárquico. La fracción IV, del párrafo segundo del artículo 104 de la Ley Electoral reza que “en la asignación de candidaturas, los partidos políticos deberán asignar en cada bloque, el cincuenta por ciento de candidaturas a cada uno de los géneros, procurando la mayor compatibilidad con la posibilidad de reelección”.

II. Resultados y experiencias en la elección consecutiva de diputados locales

Tras aprobarse la reelección de legisladores en 2014, salvo por la Ciudad de México y Puebla, todas las asambleas locales del país han celebrado elecciones permitiendo a sus integrantes volverse a postular para el mismo cargo. Las primeras asambleas que habilitaron la reelección inmediata de sus miembros fueron los de Coahuila y Nayarit tras el proceso electoral de 2017. De hecho, en pocos días conoceremos los resultados del primer congreso local que permitirá la reelección de sus integrantes por segunda ocasión (Coahuila).  

De los 1 016 diputados locales en congresos que permitieron  a sus diputados reelegirse entre 2014 y 2016, fueron 313 los congresistas que intentaron repetir su encargo. No obstante, 68 de esos diputados eran suplentes y varios de ellos nunca rindieron protesta.

La mayor parte de las  legislaciones electorales  locales no  consideran la postulación de un legislador suplente como intento de reelección. Por tanto, aquí únicamente consideraremos a los 240 diputados propietarios intentaron reelegirse para la legislatura inmediata posterior, apareciendo como candidatos propietarios para ocupar el cargo. Lo cual coloca la tasa efectiva de intento de reelección en 24 %.

Las asambleas con la tasa más alta de intento de reelección fueron  Chihuahua (donde 67 % de los diputados electos en 2016 buscaron reelegirse en 2018), seguido por Aguascalientes, Querétaro y Sinaloa (48 %).

El primer diputado local reelecto en México tras la reforma de 2014, fue Javier Mercado, quien accedió al congreso de Nayarit en 2014 por principio de RP abanderando al PAN. Posteriormente, en 2017 compitió por el principio de MR haciendo campaña en el distrito 7 de Nayarit por la coalición PAN-PT-PRD-PRS.

Además de Javier Mercado, otros 90 diputados locales en el país han logrado reelegirse durante los últimos tres años. Contrastando esta cifra de 91 diputados reelectos con respecto del total de legisladores que sirvieron en los congresos locales del país que hasta ahora han podido reelegirse (1,016) se tiene una tasa absoluta de reelección del 10 %. Los congresos subnacionales que han visto los mayores porcentajes de sus miembros relectos son Chihuahua y Aguascalientes (30 %) seguidos por Querétaro y Baja California (24 %), Nuevo León y Zacatecas (17 %).

Ahora bien, si estos 91 congresistas reelectos se contrastan con los 240 propietarios que optaron por un nuevo periodo en sus respectivos congresos locales, la tasa relativa de reelección ha sido del 38 %. Las asambleas con más altas tasas de reelección relativa son Guanajuato, Nayarit, San Luis Potosí y Yucatán. En estos casos, el 100 % de quienes intentaron reelegirse tuvieron éxito. Seguidos por de Hidalgo (75 %) y Aguascalientes (62 %).

Gráfica 1. Tasa de intento y reelección absoluta en los congresos locales de México (2017-2019)

Gráfica 2. Tasa relativa de reelección en los congresos locales de México (2017-2019)

En cuanto a la distribución por género, las mujeres tuvieron tasas más altas que los hombres. Es igualmente importante señalar que la proporción del principio por el cual han accedido tanto hombres como mujeres a un segundo mandato ha sido prácticamente igual: 68 % MR y 32 % RP.

Tabla 4. Tasas de intención y reelección relativa y efectiva por género en los congresos locales de México (2017-2019)

En los años analizados, la combinación de principios electorales de acceso e intento de reelección más frecuente fue la de diputados que entraron a su asamblea local por MR y buscaron reelegirse por ese mismo principio (un total de 149, lo que representa el 62 % de los diputados que buscaron reelegirse). Es importante mencionar que 13 diputados que accedieron al congreso por principio de MR se registraron para competir en la siguiente elección tanto por MR como por RP (lo que representa el 5 % del total).

En el caso de los 65 diputados que originalmente accedieron a sus asambleas por RP, 34 intentaron reelegirse por MR compitiendo por algún distrito, 21 contendieron de nuevo desde las listas de sus partidos y 10 buscaron su reelección corriendo por ambos principios de manera simultánea. 

Tabla 5. Principio electoral de acceso y reelección en los congresos locales de México (2017-2019)

Ahora bien, de los 162 legisladores que accedieron a su primer periodo tras ser electos en algún distrito de MR, 130 compitieron por el mismo distrito para su reelección (80.2 %). De esos 130 diputados que compitieron en su mismo distrito, el 38 % se logró reelegir. No obstante, de esos 50 diputados que se reeligieron, cinco entraron nuevamente a la cámara gracias a que corrieron por ambos principios pues perdieron la elección de MR. Es decir, el porcentaje de éxito electoral efectivo de los diputados que volvieron a competir en el mismo distrito fue del 35 %.

Por su parte, los 32 diputados que compitieron en un distrito distinto al de acceso inicial, tuvieron una menor tasa de éxito, pues únicamente 9 entraron a la legislatura. De estos, hubo tres que lograron reelegirse a pesar de haber perdido en sus distritos, toda vez que corrieron por ambos principios. Por tanto, la tasa de éxito electoral efectiva de los diputados que compitieron en un distrito diferente para reelegirse con respecto de su distrito original fue de 19 % (contrastada con el 35 % de los que compitieron el mismo distrito).

De los 240 legisladores locales propietarios que buscaron la reelección, 230 (96 %) buscaron mantenerse en el cargo compitiendo por el mismo partido o por un partido dentro de la coalición que los nominó para su mandato inicial. Es decir, lo más común fue que los políticos permanecieran dentro de las siglas que los nominaron originalmente. Es por ello que vale la pena revisar los casos de algunos legisladores que cambiaron de partido para buscar su reelección.

Los diputados Nicolás Contreras Cortés y Francisco Javier Ceballos Galindo accedieron a la LVIII Legislatura de Colima (2015-2018) por el PAN. En junio de 2016 ambos renunciaron a dicha bancada para conformar una fracción parlamentaria independiente. En las elecciones de 2018 ambos diputados compitieron por el PRI-PVEM en el mismo distrito que ingresaron.  Ninguno de ellos consiguió su reelección. 

La diputada Patricia Hernández Calderón entró a la asamblea por lista del PRI. La diputada renunció al partido el 31 de agosto de 2016 para declararse independiente y posteriormente afiliarse al PRD el 19 de noviembre del mismo año. Para darle mayoría al PVEM, se cambió a esa bancada en marzo de 2017. Sin embargo, se intentó reelegir para la legislatura subsecuente por la coalición PAN-PR-MC. Así, en 2018 apareció en la lista de RP bajo las siglas del PRD, pero no logró reelegirse. 

A pesar de haber renunciado al partido por el cual buscó reelegirse después de la mitad de su mandato, la diputada pudo contender por el PRD argumentando que nunca perdió su militancia y que solo se cambió a la bancada del PVEM para “apoyar” a que un miembro de este partido presidiera la Junta de Coordinación.

III. Conclusiones

Al tener que aprobar los lineamientos para ejecutar el mandato constitucional de reelección consecutiva de los legisladores federales, las autoridades electorales tienen frente a sí una tarea de la más alta trascendencia democrática.

A partir de las experiencias locales aquí analizadas se pueden adelantar algunas tendencias en torno a la regulación de la reelección inmediata de los legisladores.

En primer lugar, se tiene que los institutos locales han priorizado la libertad de los diputados para contender por nuevos periodos legislativos sin tener que dejar sus cargos y pudiendo cambiar de distrito, principio electoral e incluso de partido (con algunas restricciones).

Asimismo, encontramos que el principio de paridad de género ha tendido a sobreponerse por encima del derecho a la reelección, lo que agrega un componente de complejidad tanto para los partidos como para las autoridades electorales al momento de seleccionar a los candidatos a reelegirse en 2021.

Si las tasas de intento y éxito en la Cámara de Diputados siguen el mismo patrón que en los congresos locales, se esperaría que al menos 100 diputados busquen reelegirse para un segundo periodo que aproximadamente 40 logren dicho objetivo.

Un último punto para considerar es que, hasta ahora, 43 diputados federales han cambiado de partido. De estos, un total de 21 lo ha hecho después del 1 de marzo de 2020 (fecha límite para competir por su reelección en el partido al que ahora pertenecen). De acuerdo con las tendencias, el transfuguismo seguirá aumentando y la autoridad electoral deberá emitir lineamientos específicos para regular los casos de diputados que se hayan declarado independientes o que digan no haber renunciado a la militancia de algún partido a pesar de pertenecer a otra bancada.

Sergio A. Bárcena Juárez, Adriana Báez Carlos y Oscar Medina Llanos