Los programas sociales del gobierno federal presentan un mayor alcance, pero son más regresivos que en el pasado, de acuerdo con el análisis de los datos que esta semana publicó el Inegi en la Encuesta Nacional de Empleo y Ocupación (ENOE) para el primer trimestre de 2023. Dicho de otra manera: hay buenas y malas noticias respecto a la distribución de los programas sociales en México, y vale la pena analizarlas a detalle.
El análisis de la política social, especialmente de las transferencias monetarias suele generar debates acalorados, particularmente cuando se supone que dichas políticas deberían ir dirigidas a los más pobres. Esto se relaciona con una idea muy arraigada en sociedades como la mexicana: cualquier “beneficiario” de programas sociales de transferencias monetarias (es decir, que “reciben dinero del gobierno”) es un “mantenido”, una persona que “sólo estira la mano para vivir a costa de los impuestos que paga el resto”. Es decir, existe una narrativa estigmatizante, especialmente contra los más pobres. Desde el otro lado, defensores a ultranza de los gobiernos pueden instrumentalizar tales cifras para decir que “todo se hace bien” con los programas sociales, sin analizar a profundidad su efecto redistributivo. El presente texto busca separarse de ambos extremos.
Más programas, pero menos para los más pobres
El dato más relevante es que los programas sociales llegan ya al 36 % de los hogares en el país,1 según lo que los mismos hogares le reportan al Inegi.2 Esto equivale a un aumento de 9 puntos porcentuales frente al dato del último año del sexenio anterior (27 %), y es una amplia recuperación luego de la caída en el primer año del sexenio actual. Si bien sigue lejos de los porcentajes que se manejan en la narrativa gubernamental desde hace años (donde se decía que la mitad de los hogares recibían al menos un programa social), y también se mantiene lejos del porcentaje promedio que se alcanza en países de la OCDE, el aumento mostrado en los últimos años en México es notable y digno de señalarse.
Fuente: elaboración propia con datos de ENOE
Pero los nuevos datos de la ENOE también muestran otra arista importante: aunque el alcance de los programas sociales ha aumentado, un menor porcentaje de los hogares más pobres en México los recibe, comparando con sexenios pasados. Así pues, en 2012 los programas sociales llegaban a 63 % de los hogares más pobres (en este caso, del veintil 1 de ingresos laborales), en 2016 llegaban a 68 %, y en 2023 llegan sólo a 54 %.
En cambio, el aumento más drástico en términos relativos se ha presentado en los hogares más ricos (del veintil 20), para los que el alcance de los programas sociales se duplicó. En hogares de estratos medios también se han presentado aumentos, aunque son de menor magnitud y son menos relevantes entre menores sean los ingresos de los hogares.
Fuente: elaboración propia con datos de ENOE
Mayor presupuesto absoluto, no tan alto en términos relativos
Hay al menos tres razones que pueden estar detrás que los programas sociales del gobierno lleguen a más hogares pero no a los más pobres. La primera es el tema presupuestal. Y es que una de las principales características de los cambios en la política social durante el sexenio actual fue un rediseño que involucró la cancelación de un número importante de programas para reasignar su presupuesto a otros objetivos. Al inicio del sexenio esta estrategia le permitió al gobierno federal disponer de presupuesto para programas sociales de su interés sin que tuviera que aumentar el presupuesto total dedicado a programas sociales.
De ese modo, en temas de presupuesto para programas sociales federales hay nuevamente dos conclusiones distintas e importantes cada una por sí misma. Por un lado, para 2023 ya se alcanzó un monto total presupuestal que supera por primera vez el máximo histórico (del año 2014), llegando así a 1 525 000 millones de pesos. Hay un matiz que mencionar: parece que dicho presupuesto llegará a ser equivalente a 5 % del PIB, aún por debajo del máximo histórico relativo alcanzado en 2014 cuando llegó a 5.3 %.
Probablemente el presupuesto de 2024 podría por fin superar esta cifra y alcanzar un nuevo máximo histórico en términos relativos. Aunque los límites de dichos aumentos estarán principalmente delimitados por la baja recaudación de impuestos y la disminución constante del espacio fiscal en el país. Dicho de otra manera: sin una reforma fiscal, la sostenibilidad del aumento del presupuesto para política social se antoja difícil.
Fuente: elaboración propia con datos de Coneval
Fuente: elaboración propia con datos de Coneval
Universalismo y focalización, la falsa disyuntiva
Cuando se analiza con detalle los cambios en el presupuesto dedicado a la política social federal, encontramos una clara tendencia: durante este sexenio se ha estancado el presupuesto dedicado a casi todos los programas, con excepción de la Pensión de Adultos Mayores (PAM). En la gráfica que sigue puede verse cómo en 2021 el presupuesto para la PAM era 100 000 millones de pesos más bajo que el conjunto del resto de programas sociales prioritarios; sólo en dos años ha aumentado 182 000 millones, mientras que el resto de los programas siguen casi con el mismo presupuesto.
El lado bueno de este resultado es que la Pensión de Adultos Mayores se ha convertido en el programa de transferencias monetarias más importante de la historia en México, principalmente en términos de su tamaño presupuestal. No debe olvidarse que desde este sexenio es un programa universalista, accesible para cualquier persona que tenga 65 años o más. Es positivo que se genere una noción de derechos en este grupo de población: que vean la pensión “no contributiva” como un derecho del que pueden gozar todas las personas adultas mayores.
Fuente: elaboración propia con datos de PEF. Nota: Incluye un grupo de 16 programas sociales citados por el Gobierno Federal como prioritarios, entre los que se encuentran las Becas Benito Juárez, Pensión para personas con discapacidad, y otros.3
El mayor problema al respecto —y que probablemente se refleja en el decremento del alcance de la política social a los hogares más pobres— es que el aumento presupuestal de la PAM, un programa universalista dirigido al grupo etario con los menores niveles de pobreza,4 se dio en paralelo a la disminución del programa social focalizado que más recursos dirigía a los hogares más pobres, Prospera.
Si bien en múltiples ocasiones he mencionado los problemas de Prospera, la realidad es que llegaba, por sí mismo, a un mayor porcentaje de los hogares más pobres de lo que ahora logra el conjunto de programas sociales del sexenio actual. Si no se hubiera cancelado —o se hubiera transformado para expandir los apoyos que daban a los más pobres pero sin condicionalidades— los resultados positivos actuales se habrían multiplicado.
Elegir entre una política social universalista o focalizada es ya una falsa disyuntiva. Tiene que tomarse lo mejor de ambas y combinarse de manera estratégica. El objetivo es garantizar una política universalista de protección social con enfoque de derechos sociales, que a la vez sea capaz de focalizar a los más pobres para elevar sus condiciones de vida y disminuir las brechas de desigualdad entre los hogares.
El Censo de Bienestar y los problemas de implementación
Por último, es relevante mencionar que distintos problemas de operación e implementación de los programas sociales podrían estar asociados con la disminución de su alcance en los hogares más pobres. El ejemplo más claro es el criticado Censo de Bienestar. Se supone que serviría para levantar un nuevo padrón de beneficiarios de programas sociales, partiendo de las supuestas sospechas de corrupción en los padrones de sexenios anteriores.
Sin embargo, análisis anteriores5 han mostrado que dicho Censo dejó fuera a tres de cada diez personas en el país, que fue poco transparente en su metodología y resultados (los encargados de su levantamiento incluso negaron conocer su existencia ante el Inai), y que probablemente no alcanzó a la población en localidades más dispersas en el país, las cuales suelen ser las más empobrecidas. Parece clara la relación entre este problemático levantamiento y la disminución del alcance de la política social a los hogares más pobres. Es necesario transparentar los datos del Censo para conocer qué pasó realmente durante su levantamiento en 2018.
Defender el derecho a la protección social y exigir más
Como mencionaba en la introducción, la posición que tomamos algunas personas respecto a la política social del sexenio actual suele ser problemática porque resalta los claroscuros de la llamada 4T, y no claudica a las posturas extremistas de ninguno de los dos polos.
En ese sentido, me parece relevante mencionar que hay aspectos positivos de los cambios en los programas sociales durante los últimos cinco años. Me parece que el principal es el notable aumento del presupuesto dirigido a un programa social que busca ser universalista e incondicionado, como lo es la Pensión de Adultos Mayores. De igual forma, aunque habrá de verificarse en el futuro, me parece que puede lograr colocar una narrativa distinta: una que evoque a los derechos como base legítima de la protección social.
El último punto me parece el más importante. En pleno 2023 seguimos encontrando a un sector de la población que sin tapujos compara cualquier programa de protección social con clientelismo y ve a los “beneficiarios” no como derechohabientes de un sistema de protección social dirigido a todas las personas, sino como “flojos” y “mantenidos” por el gobierno. Que se sepa: la protección social es un derecho y debemos exigir su cumplimiento irrestricto.
En cambio, vale la pena criticar, señalar los problemas y buscar mejorar la estrategia actual de protección social. En innegable que el lema de “primero los pobres” fue lo primero que no se cumplió. Los datos lo ponen en evidencia. Tal vez la estrategia de barrer con todo lo del pasado (programas, padrones, etc.) no era la que más beneficiaba a los más pobres. Y, dado que hemos mencionado que debemos defender el enfoque de derechos en la protección social, entonces la estrategia de los programas sociales implementada en este sexenio falló en garantizar sus derechos a los más pobres.
Así, será necesario implementar políticas de reparación para quienes más han retrocedido en el alcance del sistema de protección social en México. Un sistema que garantice universalmente los derechos y simultáneamente combata la grave desigualdad que caracteriza a nuestro país.
Máximo Ernesto Jaramillo-Molina
Doctor en Ciencia Social por El Colegio de México y economista por la Universidad de Guadalajara
1 Nuevamente, esto según datos de la ENOE, que en el pasado han probado ser lo suficientemente robustos y similares a los encontrados en la ENIGH, encuesta especializada en ingresos, dentro de los cuales se incluyen las transferencias gubernamentales. Al respecto, vale la pena comparar los resultados de estos tres textos que he publicado anteriormente (acá, acá y acá) en los que se utilizan ambas fuentes de información y coinciden en sus resultados generales.
2 Esta es una aclaración importante porque un cuestionamiento frecuente a estos datos son las dudas sobre si “realmente les llegan” tales programas sociales a los hogares más pobres. Metodológicamente, el Inegi le pregunta directamente a los hogares si reciben algún programa social, y esa es la variable aquí utilizada; a diferencia de algún dato administrativo o de “padrón de beneficiarios” que efectivamente podría tener sesgos.
3 La lista completa es la siguiente: Beca Universal para Estudiantes de Educación Media Superior Benito Juárez, Programa de Becas de Educación Básica para el Bienestar Benito Juárez, Sembrando Vida, Jóvenes Construyendo el Futuro, Pensión para el Bienestar de las Personas con Discapacidad Permanente, Producción para el Bienestar, La escuela es nuestra, Precios de Garantía a Productos Alimentarios Básicos, Jóvenes Escribiendo el Futuro, Programa de Apoyo para el Bienestar de las Niñas y Niños, Hijos de Madres Trabajadoras, Universidades para el Bienestar Benito Juárez García, Programa Nacional de Reconstrucción, Programa de Mejoramiento Urbano, Programa de Vivienda Social, Apoyo a los pescadores y Distribución de fertilizantes.
4 La población de 65 años y más presentaba una incidencia de pobreza de 38 % en 2020, comparado con 53 % de los menores de 18 años, según datos del Coneval.
5 Acá y acá unos ejemplos de análisis del tema del Censo de Bienestar. Muy importante leer también a Paloma Villagómez Ornelas y a Luis Monroy-Gómez-Franco en su análisis sobre el Censo.