La propuesta de reforma energética del ejecutivo federal parte del diagnóstico de que tanto Petróleos Mexicanos (PEMEX) como la Comisión Federal de Electricidad (CFE) carecen de los recursos necesarios para realizar las inversiones que permitan tanto expandir la producción de crudo y de energía eléctrica y para mejorar la eficiencia de las actividades realizadas por ambas paraestatales. Ante esta situación, para el caso del sector de hidrocarburos, la solución propuesta es permitir a Pemex realizar contratos con agentes privados en materia de exploración y de extracción, de tal forma que los privados carguen con parte de los costos asociados a dichas actividades.
Como complemento a esto, se propone abrir el resto de la cadena de producción del petróleo a la participación directa del sector privado; es decir, permitir la participación de empresas privadas en actividades de petroquímica básica, transporte, almacenamiento y distribución. En el caso del sector de energía eléctrica la solución propuesta es abrir totalmente la generación de energía eléctrica[1] a la participación del sector privado, al mismo tiempo que la CFE retiene el control sobre la red de distribución y asume el papel de rector del desarrollo del Sistema Eléctrico Nacional (la CFE estaría encargada de regular dónde se desarrollarían las plantas de generación privadas así como el tipo de plantas a desarrollar).
Al plantear el problema como uno de falta de recursos, se evita dar solución al problema anterior a ése, que es ¿Por qué las paraestatales de ambos ramos no cuentan con los recursos suficientes para realizar las inversiones que se propone en la reforma que realice el sector privado? Dar solución a ese problema eliminaría la necesidad de abrir el sector a la participación privada. De hecho, es posible realizar modificaciones dentro del actual marco constitucional tales que ayuden resolver, al menos en parte, la carencia de recursos. Ejemplo de ello sería la modificación de las reglas de funcionamiento interno de Pemex y de CFE así como de su respectivo gobierno corporativo con el fin aumentar la eficiencia de las empresas así como la transparencia y fiscalización en el ejercicio de los recursos.[2] No deja de ser revelador que en la propuesta de reforma energética del gobierno federal no se hable de la necesidad de transformar el funcionamiento interno de las dos empresas más grandes del sector.
Otro aspecto, específico del sector de hidrocarburos, que ayudaría a resolver el problema identificado en la propuesta de reforma –sin necesidad de modificar el marco constitucional actual– sería modificar el régimen fiscal de Pemex para permitir a la empresa realizar un mayor gasto de inversión y subsanar el déficit en la materia. La propuesta de reforma presentada reconoce este hecho, pero traslada dicho cambio a una futura propuesta de reforma fiscal. Si el tema es la falta de recursos de Pemex para emprender nuevos proyectos, la modificación del régimen fiscal de la empresa debería de ser de las primeras opciones a discutirse. Cambiar el régimen tributario de Pemex genera la necesidad de reformar al sistema tributario en su conjunto para elevar la recaudación (pues los ingresos obtenidos de Pemex son alrededor de un tercio del total de ingresos fiscales), pero ese es un paso que de todas formas es urgente realizar ante la debilidad fiscal del Estado mexicano.
Dejando de lado estas alternativas (o complementos) de solución al problema que plantea resolver la propuesta de reforma energética, es preocupante que el elemento central de la solución propuesta por el gobierno federal se encuentre tan poco detallado en el proyecto publicado. Dicho elemento son los contratos que se propone Pemex firme con agentes privados en materia de exploración y extracción. Lo único que se menciona es que se trataría de contratos en los que la retribución al privado estaría en función de los recursos encontrados o extraídos (los llamados contratos de utilidades compartidas), lo que de hecho implica que se compartiría parte de la renta petrolera con el sector privado. Cabe recordar, como hace José Carlos Boué, que las experiencias internacionales con el tipo de contratos que Pemex ha firmado con privados para para desarrollar nuevos campos o reactivar campos maduros (como el modelo de contrato para el desarrollo de los campos de Chicontepec) han sido negativas al final para el Estado. Se dice en la propuesta que la forma que adquirirán dichos contratos se especificará en la ley secundaria, pero dado el papel central de éstos en la propuesta es deseable que el ejecutivo federal especifique las características del tipo de contrato en que se está pensando.
Por último, vale la pena hacer algunos comentarios sobre los supuestos efectos que tendría la propuesta de reforma. El documento de la reforma menciona que ocurrirían efectos positivos sobre el empleo y sobre crecimiento de la economía mexicana, lo cual es cierto sí y sólo sí la reforma reditúa en un incremento en inversiones que expandan la capacidad productiva del sector. Por lo mismo, es aventurado dar una cifra exacta del número de empleos que creará la reforma, pues a priori se desconoce el volumen de inversión que entraría al sector energético.
El texto publicado también menciona que la parte de la reforma relacionada con los hidrocarburos tendrá efectos positivos sobre el sistema de seguridad social, sobre la política social, sobre la educación y sobre la infraestructura del país. Hay dos supuestos fuertes detrás de esa aseveración. El primero es que se piensa que el volumen de inversión que entraría al sector hidrocarburos incrementaría la renta petrolera apropiada por el Estado en tal medida que fuese posible compensar la caída en los ingresos públicos por la reducción de la carga fiscal que recae sobre Pemex. El segundo supuesto es que los recursos extra obtenidos se utilizarán en los sectores arriba mencionados, cuando no hay ningún elemento que obligue al Estado a hacer esto (vale la pena recordar que los ingresos obtenidos durante el boom petrolero ocurrido en el sexenio de Vicente Fox se canalizaron principalmente a gasto corriente y no a gasto de inversión).
Luis Monroy Gómez Franco, estudiante de economía en la Facultad de Economía de la UNAM. Editor de la Sección de Economía de la Revista Digital Paradigmas.
[1] Cabe recordar que actualmente los agentes privados pueden generar energía eléctrica para su autoconsumo, estando obligados a vender a CFE el excedente de energía no utilizada.
[2] En la parte final de su ensayo, Adrián Lajous señala varios de los aspectos que es necesario modificar dentro de la organización interna de Pemex para hacerle más productiva y eficiente.