Primero los más pobres

Entendiendo que en las campañas políticas el objetivo más inmediato es descontar al contrincante y tener propuestas más o menos vistosas; espero que quien gane la Presidencia en 2024 tenga claro que a partir del 3 de junio deberá ver con claridad los problemas del país y darles solución. El verbo electoral debe dar paso a las políticas públicas con soluciones concretas.

Hay al menos dos slogans que tienen mucho sentido más allá de lo atractivo para el electorado: el primero es No dejar a nadie atrás, que es uno de los lemas principales de los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODSs) de la Agenda 2030; el otro es Primero los pobres, que ha sido el lema central de Andrés Manuel López Obrador (AMLO), al menos desde la campaña de 2018.

Que los gobiernos busquen mejorar a los hogares más desfavorecidos tiene raíces filosóficas diversas y tiene también un sentido práctico de eficiencia para los países. John Rawls, uno de los más reconocidos filósofos del siglo XX argumentaba que el nivel de vida de una sociedad debería medirse en la situación de quien menos tiene. Más allá de aumentar el Producto Interno Bruto (PIB) de un país, la mejor medida de desarrollo es que a los que menos tienen les vaya mejor. A este principio de justicia distributiva él le llamó MaxiMin (Maximizar el bienestar de los que Menos tienen).

En el sentido práctico de eficiencia económica, el propio PIB de un país podría crecer, beneficiando a todo el país, si más personas tuvieran las posibilidades reales de impulsar la economía aportando sus conocimientos, ideas, innovaciones, fuerza laboral, capital, etc. Los hogares menos favorecidos tienen muchas menos posibilidades de entrar en la economía con la misma capacidad y fuerza que el resto de la población. Esto le resta potencial y valor agregado a la economía en su conjunto y hace al mercado menos eficiente.

Es por ello que tiene sentido monitorear permanentemente qué le está pasando a los hogares más pobres y menos favorecidos del país. Uno de los elementos de desarrollo de un país es que a esos hogares les vaya cada vez mejor. Esto no fue lo que sucedió en México durante el gobierno de AMLO, a pesar del lema Primero los Pobres.

¿Qué ha pasado con la pobreza y la pobreza extrema desde 2018?

La evolución de la pobreza (multidimensional) es resultado de lo que le sucede a siete dimensiones que afectan a los hogares: la falta de ingreso, el rezago educativo, la carencia de acceso a los servicios de salud, la carencia de acceso a la seguridad social, la baja calidad y espacios de la vivienda, la falta de servicios básicos en la vivienda y la carencia de acceso a la alimentación.

Una persona está en situación de pobreza si su ingreso es menor al valor de la canasta básica¹ y además tiene una o más carencias sociales. Una persona está en situación de pobreza extrema si su ingreso es menor al valor de la canasta alimentaria y además tiene tres o más carencias sociales. La pobreza y la pobreza extrema suben o bajan dependiendo de cómo evolucionan estas siete dimensiones.

Cuadro 1
Aumento o reducción en la pobreza, pobreza extrema y carencias sociales entre 2018 y 2022, por deciles de ingreso
Millones de personas

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH 2018 y 2022.
Los espacios en blanco se refieren a que no había población para esos rubros ni en 2018 ni en 2022.

Cuadro 2
Aumento o reducción en la pobreza, pobreza extrema y carencias sociales entre 2018 y 2022, por deciles de ingreso
Millones de personas

Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH 2018 y 2022.
*Reducción de 1748 personas.

Los cuadros 1 y 2, que se obtienen a partir de la Encuesta de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) que cada dos años levanta el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (Inegi), muestran no sólo qué le pasó a la pobreza, a la pobreza extrema y a las carencias sociales en todo el país (los totales), sino que también muestran qué le sucedió a los hogares en México a lo largo de toda la distribución del ingreso entre 2018 y 2022. Para hacer esto, se generar deciles ordenando a los hogares de menor a mayor ingreso y generando diez grupos con tamaño similar. El decil I es el de los hogares más pobres, con menos ingresos; el decil X es el de mayores ingresos. En esta ocasión se construyeron deciles por hogares utilizando el ingreso corriente total per cápita, tal y como lo hace el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval).

Si bien entre 2018 y 2022 la pobreza total se redujo en 5.09 millones de personas, esta reducción sólo se generó entre el decil III y el decil IV, es decir, entre la población con relativamente más ingresos de la población en pobreza. En el primer decil, es decir, para los más pobres del país, en 2022 hubo 1.56 millones más de personas en pobreza que en 2018. Lo mismo sucedió en el decil II, en donde la pobreza aumentó en 1.23 millones de personas.

Gráfica 1

*La pobreza está ubicada sólo en los deciles de ingreso I-VI.
Fuente: Elaboración propia con datos de la ENIGH 2018 y 2022.

La Gráfica 1 muestra con claridad que prácticamente el total de la reducción en la pobreza (5.09 millones) entre 2018 y 2022 se explica porque la pobreza se redujo mucho (5.7 millones) en el decil V, que es el decil que está a la mitad de la distribución del ingreso. Este decil fue el que más se benefició de un mayor ingreso pues redujeron en casi 8.2 millones de personas quienes tenían un ingreso menor a la canasta básica (Cuadro 1). En ese mismo decil se redujo más que en cualquier otro la carencia de acceso a la seguridad social (mejoras en empleo formal y en programa de adultos mayores), como se observa en el Cuadro 2. Los deciles III-VI bajaron la pobreza en 7.9 millones de personas, pero los deciles I y II, los más pobres, aumentaron la pobreza en 2.8 millones de personas. Entre 2018 y 2022 la pobreza bajó para la población con más ingresos y subió para la población con menos ingresos, los hogares más pobres.

Para la pobreza extrema la historia es similar. Entre 2018 y 2022, la pobreza extrema se redujo en 600 000 personas en el decil II, pero subió en el decil de mayor pobreza (decil I) en un millón de personas; ello generó que la pobreza extrema se incrementara en el país en casi 400 000 personas. La pobreza extrema bajó para la población en pobreza extrema con relativamente más ingresos y subió para la población en pobreza extrema con menos ingresos. Entre 2018 y 2022 hubo un mal resultado para los más pobres. Para estos años, el lema Primero los pobres se tradujo, en la práctica, en “Primero los pobres, excepto los más pobres”.

La explicación de por qué la pobreza y la pobreza extrema (multidimensional) aumentaron para el primer decil, en donde se ubican los hogares más pobres, es que en prácticamente todas las dimensiones les fue peor en 2022 que en 2018. Aumentó la población con un ingreso bajo (menor a la canasta alimentaria y no alimentaria), aumentó la población con una o más carencias y aumentaron tres carencias importantes.

Para los más pobres hubo 1.56 millones más de personas en rezago educativo, 7.8 millones más de personas sin acceso a la salud, y más de un millón de personas sin acceso a la seguridad social en 2022 respecto a 2018. Al mismo tiempo hubo 10 000 personas con mejor calidad de vivienda, 400 000 personas con mejores servicios básicos en la vivienda y 90 000 personas con mejor acceso a la alimentación. Como las malas noticias en materia de carencias sociales son más grandes que las buenas noticias para los más pobres en 2022, entonces para el primer decil hay más personas con al menos una carencia social (1.56 millones más) y más personas con tres o más carencias sociales (casi 2 millones de personas más). Todo esto explica mejor por qué la pobreza subió para los más pobres del país, para los pobres extremos, entre 2018 y 2022.

Mientras más ingreso, a la población le fue relativamente mejor en casi todos los rubros en estos cuatro años. El rezago educativo, que quiere decir niñas, niños y adolescentes que no van a la escuela, se incrementó en 1.5 millones de personas en los primeros cinco deciles (los más pobres). En materia de carencia de acceso a servicios de salud —que significa personas que reportaron no tener afiliación a un sistema de salud—, ésta aumentó en 30 millones de personas para todo el país, pero creció en 25.1 millones para el 50 % más pobre y sólo en 5.3 millones para el 50 % con más ingresos. La carencia por acceso a la seguridad social aumentó en 723 000 personas para la mitad de la población más pobre y se redujo en 2.2 millones para la mitad de la población con mayores ingresos. En el caso de las carencias por calidad de la vivienda, servicios básicos en la vivienda y acceso a la alimentación a toda la población le fue mejor, pero en este caso tuvo mayor avance la población con menos ingresos.

Para el 50 % de la población con menos ingresos (deciles I-V), hubo 27.3 millones de personas con más carencias en educación, con más carencias en servicios de salud y con más carencias en seguridad social, y una reducción de sólo 4.5 millones en vivienda y alimentación. Para ese grupo de población se incrementó en 2.6 millones de personas quienes tuvieron al menos una carencia social. Sin embargo, para el 50 % menos una carencia social. A la población con menos ingreso, a los más pobres, les fue peor entre 2018 y 2022. La situación de los hogares con más pobreza empeoró entre 2018 y 2022 pues las carencias que aumentaron fueron mayores que las que se redujeron.

Es importante destacar lo que ya se ha dicho en muchos lados sobre dos dimensiones fundamentales para los hogares: el rezago educativo y la carencia de acceso a los servicios de salud empeoraron entre 2018 y 2022. En el caso educativo, la pandemia y la falta de apoyos a las niñas y los niños en educación básica generó que más de 1.5 millones de personas abandonaran la escuela y no hayan podido regresar. Esto, además de una mayor desigualdad en el aprendizaje derivado de la pandemia. Ambos problemas afectaron más a la población más pobre.

El caso de la carencia de acceso a la salud se originó por la desaparición del Seguro Popular y la creación de un sistema nuevo, el Insabi, que nunca funcionó y que la gente nunca entendió. La afiliación de la gente al Seguro Popular con una credencial, así como los fondos destinados a este rubro, le daban a la población más certeza sobre sus derechos en salud y a qué tipo de intervenciones tenía acceso. La desaparición del Seguro Popular eliminó esta certidumbre que no se puede compensar simplemente con decir en la ley que todos tenemos derecho a los servicios de salud. Este mandato constitucional debe reflejarse en la operatividad del sistema de salud. Esta problemática fue peor para los hogares más pobres. Mientras que el decil con más ingresos tuvo un incremento de la carencia de 320 000 personas, la carencia de acceso a la salud subió en 7.8 millones de personas en el decil con mayor pobreza. El aumento de estas dos carencias explica en buena parte el incremento de la pobreza y la pobreza extrema para los hogares con menos ingresos.

El caso de la carencia de acceso a la seguridad social es especialmente interesante. Esta carencia se reduce si se incrementa el empleo formal o si aumenta la cobertura de programas para adultos mayores no contributivos. Lo que nos muestra la información de la ENIGH es que la carencia de acceso a la seguridad se redujo en 3.2 millones de personas para los deciles III-X, pero aumentó en 1.6 millones para los más pobres (en este caso decil I y II) entre 2018 y 2022. Ni el incremento de los empleos con IMSS (1.2 millones aproximadamente en este periodo), ni el incremento de aproximadamente 5.1 millones de personas con programa para adultos mayores, de acuerdo con la ENIGH, parecería que llegaron a los más pobres. Ni el empleo formal ni el programa estrella de este gobierno, la Pensión para el Bienestar de los Adultos Mayores, son prioritarios para los más pobres.

¿Qué hacer a partir de 2024?

Habrá muchísimo que hacer en el siguiente gobierno en muchos frentes que no van bien en el país, desde seguridad hasta generación de empleos y productividad, pasando por enormes problemas en la forma de generar energía y ejercer el gasto público. Pero los lemas de Primero los pobres y No dejar a nadie atrás seguirán vigentes, pues mejorar las oportunidades y el nivel de vida de los hogares más pobres es una prioridad en México. Lo que México ahora debe hacer en materia de pobreza es enfocarse, ahora sí, en los más pobres.

Como en todo, no hay una solución única, así que aquí se plantean diversas acciones complementarias entre sí.

Focalizar mejor los programas sociales

La desaparición del programa Prospera en 2019, la reducción de apoyos para niñas y niños en primaria, así como un mayor presupuesto al Programa de Adultos mayores sin focalización a los más pobres, generó que el porcentaje de hogares en el primer decil y quintil de la población que reciben programas sociales haya bajado durante el presente sexenio. El monto de los programas sociales subió, pero ahora se distribuye peor.

De acuerdo con Máximo Jaramillo, el 69 % de las personas en el primer veintil de ingreso (el 5 % de los hogares más pobres) recibía programas sociales en 2016. El porcentaje bajó a 49 % en 2022. Al mismo tiempo, las personas con más ingreso aumentaron su cobertura de programas sociales de 6 a 20 % entre 2016 y 2022. Es decir, la distribución de los programas sociales se movió de los más pobres a las personas con mayores ingresos. Esa política está dejando a los más pobres atrás. Es urgente contar con una focalización de programas sociales al menos como estaba a finales del gobierno pasado.

Promover el acceso a los servicios de salud para los hogares más pobres

La desaparición del Seguro Popular trajo confusión a la población sobre su derecho a la salud y sobre las enfermedades que serán cubiertas por el gobierno. Decir por ley que todos tienen derecho a servicios de salud dice mucho y no dice nada. No hay claridad sobre en dónde tiene que acudir la población, dado que no hay portabilidad de los servicios entre instituciones, y sobre sus derechos concretos, pues lo que cubre el IMSS es diferente a lo que cubre el ISSSTE y el ahora IMSS Bienestar. Esta claridad, junto con restablecer el abasto de medicinas, al menos a como estaba en 2018, es primordial para los hogares con mayor pobreza.

Focalizar la cobertura y calidad educativa para los hogares más pobres

El 60 % de la población más pobre del país incrementó en 1.5 millones la inasistencia escolar. Adicionalmente, la pandemia tuvo un efecto en el aprendizaje para toda la población, pero especialmente para los más pobres que no tuvieron medios para tener clases remotas de mediana calidad, con lo cual la desigualdad educativa se amplió en estos años.² Hasta el momento no ha habido esfuerzos por revertir esta brecha. Por ello es primordial contar con una estrategia clara y ambiciosa de regresar a los niños y adolescentes a la escuela y cubrir las brechas de aprendizaje que se generaron en estos años, especialmente a raíz de la pandemia.

Erradicar la pobreza extrema

La pobreza extrema es de alrededor de 7 % en el país. Si bien el presupuesto público estará comprometido en los años siguientes por malas decisiones de gasto en los últimos años, es posible reasignar programas sociales de transferencia de ingreso y gastos en el sector energético (Pemex) para los más pobres y hacer que tengan un ingreso al menos equivalente al costo de la canasta alimentaria. Si así fuera, la pobreza extrema se erradicaría por definición. Esto no quiere decir que los más pobres no sean vulnerables, pero no estarán en pobreza, tendrán al menos un ingreso mínimo para costos de alimentación básica.

Mejorar el acceso efectivo a los derechos, para una igualdad de oportunidades

Los programas sociales de transferencia de ingreso son importantes, pero son insuficientes para generar que la población en pobreza lo haga de manera permanente y, sobre todo, que sus niveles de bienestar en varias dimensiones igualen sus oportunidades futuras con el resto de la población.

Los programas que otorgan ingreso ayudan a que la población en pobreza tenga un mayor acceso a los servicios, pero son insuficientes para que la población tenga acceso pleno a los derechos. Además de tener la posibilidad de acceso a los servicios (con recursos), el acceso pleno implica que el servicio exista y que sea de calidad. De nada sirve una beca educativa si la escuela está a diez horas de distancia, pues no habría disponibilidad. Si la escuela tampoco tiene calidad el derecho no se cumple. Por ello, además de los programas de transferencia de ingreso, la política social requiere que los servicios para los más pobres existan y sean de calidad, lo cual acortaría las oportunidades de vida con el resto de la población.

Salario mínimo

El nivel del salario mínimo se dejó caer al vacío desde inicios de los ochenta; la caída se detuvo al inicio del siglo XXI, pero eso implicó que su valor era muy bajo. Los incrementos en el salario mínimo fueron mayores que la inflación a partir de 2016, cuando se quitaron las ligas del salario mínimo con otros precios (como multas), pero el incremento mayor fue a partir de 2019.

Si bien los aumentos en el salario mínimo son controversiales, pues por un lado incrementan el salario de algunos asalariados, pero podrían generar desempleo o inflación, parecería que los incrementos del salario mínimo entre 2016 y 2023 han tenido un efecto neto de incrementar los salarios reales para cierto grupo de la población —no para la población más pobre, que en general tiene empleos informales en donde el salario mínimo tiene un efecto casi nulo. Es importante, desde mi punto de vista, que se mantengan incrementos por arriba de la inflación para mantener la recuperación de salario. Pero también se debe advertir que el incremento del salario mínimo tiene un tope, más allá del cual sí podría haber desequilibrios en el mercado laboral. Es fundamental recuperar el crecimiento de la productividad, que ha venido bajando desde hace varios años, para poder generar mejoras en los salarios y en el nivel de empleo. El mayor salario debe venir de aumentos en la productividad y de acciones de Estado que faciliten el poder de negociación de los trabajadores, como ha sucedido con el salario mínimo recientemente.

Gonzalo Hernández Licona
Economista

Agradezco a David Guillén Rojas por el apoyo técnico.

¹ La suma de la canasta alimentaria más la no alimentaria que determina el Coneval cada mes.

² Monroy-Gómez-Franco, L., R. Vélez Grajales y L. F. López-Calva, “The Potential Effects of the Covid-19 Pandemic on Learning”, documento de trabajo 08/21, Centro de Estudios Espinosa Yglesias, 2021