La campaña a la Presidencia de Andrés Manuel López Obrador y su posterior triunfo en 2018 crearon altas expectativas de cambio y “transformación”. Entre ellas, replantear la política de drogas prohibicionista que sumió al país en una ola de violencia y violaciones a derechos humanos, sostenida por grandes redes de corrupción. Su victoria prometía un cambio de paradigma y la posibilidad de transitar hacia una política centrada en personas en lugar de sustancias.
A pocos meses de que termine su mandato y en vísperas de una nueva elección federal que determinará si su proyecto continúa o no, en Elementa pusimos a examen esas promesas, así como algunas líneas de acción del Plan Nacional de Desarrollo (PND) y otras acciones de gobierno en materia de drogas. Esto, para confirmar si “todo lo que se ofreció se está cumpliendo”, como señaló el presidente el pasado 8 de marzo durante su conferencia matutina. Después de nuestro análisis podemos afirmar que, puesto todo en perspectiva, el resultado está lejos de ser lo que esperábamos.
Nuestro estudio partió de una premisa que hemos construido desde el trabajo de la organización: que la prohibición crea un mercado ilícito que se sostiene por medio de redes de corrupción, las cuales a su vez necesitan del ejercicio de la violencia —que ocasiona violaciones graves a los derechos humanos— para mantener y ampliar su poder. En ese sentido, para entender de forma integral lo que sucedió en materia de política de drogas durante el sexenio de la llamada “cuarta transformación” dividimos el análisis en tres: 1) el enfoque bélico; 2) el enfoque punitivo; 3) el enfoque de salud y derechos humanos para la atención de personas usuarias de drogas.
A grandes rasgos, lo que observamos fue el incumplimiento de varias de esas promesas y políticas planteadas, derivado en gran medida de la visión personal de López Obrador sobre las drogas. Nuestro principal hallazgo es que la postura del presidente —con un fuerte componente moralista— legitimó y fortaleció el rumbo de sus antecesores en la materia y desdibujó casi todas las medidas para transitar hacia una política de drogas más humana, que redujera la violencia y se implementara por fuera de las esferas de corrupción.
Enfoque bélico
El juego de palabras y acciones logró consolidar la militarización para luego declarar el fin de la “guerra”. “Oficialmente ya no hay guerra”, señaló el presidente en enero de 2019. Sin embargo, lo que reveló con esta declaración es que el fin de la guerra era sólo una forma de nombrar el acelerado proceso de militarización para mantener la estrategia bélica iniciada hace décadas contra el mercado ilícito de drogas, ampliar el poder político del Ejército y expandirlo a otras áreas de la vida pública. Las promesas sobre sacar al Ejército de las calles quedaron atrás; contra toda lógica la militarización continuó, ya no para “combatir” sino para pacificar.
Pero, ¿qué dice la evidencia? Los datos indican que, a pesar de la reconfiguración del mercado de drogas a nivel internacional y el papel de México en dicho mercado, el “combate” y las medidas para reducir la oferta de sustancias se mantuvieron como uno de los ejes transversales de la estrategia de seguridad. Por ejemplo, para diciembre de 2023, la cantidad de elementos desplegados en territorio nacional entre la Guardia Nacional (GN) y las Fuerzas Armadas alcanzó un total de 286 494 elementos. Lo que representa un incremento del 420 % respecto del inicio de su sexenio. Además, entre 2018 y 2024, el presupuesto de la Sedena aumentó en 126 %; mientras que el de la GN incrementó en un 4000 %.
No obstante, el resultado de estas medidas no ha sido la reducción de la oferta de drogas en el país. En materia de erradicación de cultivos, encontramos que esta práctica se redujo. Al respecto, la sorpresa —o no— fue encontrar que no es una consecuencia directa de las acciones de las Fuerzas Armadas, sino que las dinámicas propias del mercado ilícito lograron lo que el Ejército no pudo: el cultivo de amapola se sustituyó por drogas sintéticas más fáciles de producir, transportar y más potentes. En resumen: el cultivo de amapola dejó de ser negocio. Esto, además, dejó una crisis profunda a la población cultivadora en estados como Guerrero.
Por su parte, en materia de aseguramientos (otra “gran” acción para reducir la oferta) nuestro primer hallazgo fue que la información que proporcionan las Fuerzas Armadas es inconsistente entre fuentes oficiales (la proporcionada en las mañaneras, la enviada por medio de la Plataforma Nacional de Transparencia e, incluso, en los archivos encontrados en los correos filtrados por el colectivo Guacamaya). Además de hacer el análisis más difícil, estas inconsistencias dan cuenta de la poca transparencia y rendición de cuentas por parte de las Fuerzas Armadas.
A pesar de ello, los hallazgos son muy reveladores: las estrategias continúan concentradas en cannabis, una sustancia que nuestros vecinos del norte y muchos otros países han regulado. Si consideramos el número de aseguramientos, tenemos que de 2007 a 2024 60 % de los eventos los concentra la cannabis; seguida de la metanfetamina con 24 %. Este porcentaje para el sexenio de AMLO es del 47 % para cannabis y 39 % para metanfetamina. ¿Y el fentanilo? El primer registro de aseguramiento de fentanilo es de 2013, pero esta sustancia no alcanza el 1 % del total de eventos de aseguramiento. Baja California, Sonora y Sinaloa concentran los aseguramientos de fentanilo.
La reconfiguración del mercado, que muestra una tendencia hacia las drogas sintéticas, también ha ocasionado que se desmantelen más laboratorios que en años anteriores: 106 % más que en el sexenio de Peña Nieto. Sin embargo, estos desmantelamientos no tienen efecto alguno para el mercado. Lo que encontramos es que los estados donde más laboratorios se desmantelan son aquellos con más episodios y altos índices de violencia. Además, gracias a la información filtrada por Guacamaya pudimos conocer que desde el 2020 la Sedena tiene conocimiento de la producción de fentanilo en México y la existencia de laboratorios en el norte del país donde opera el Cártel de Sinaloa. Y no sólo eso, sino que reconoce que hay “riesgo de que se incremente la violencia por su competencia por el predominio en [su] producción.”1
Las estrategias vigentes que no han tenido un efecto en el mercado ilícito, sí lo tienen en la vida de las personas. Aunque a inicios de este año AMLO declaró que “México es un país pacífico”, basándose en la reducción de homicidios de los últimos años, lo cierto es que en el último año de su gobierno se han registrado 61 masacres de jóvenes, en particular en Jalisco, Guanajuato y Zacatecas; hay más de 114 000 personas desaparecidas, que en el contexto del “combate” al mercado ilícito de drogas se volvió una práctica rentable que, dentro de una economía criminal/estatal, se emplea como forma de coerción para controlar cuerpos y territorios; el nivel de letalidad aumentó —según datos de la Sedena por cada militar fallecido hay 12 “agresores” fallecidos en el marco de enfrentamientos contra el crimen organizado—; la Sedena y la GN lideran las quejas ante la CNDH por vulneraciones a Derechos Humanos.
Enfoque punitivo
El inicio del gobierno de AMLO prometía una posibilidad real de regular y dejar de perseguir a los eslabones más expuestos de la cadena del mercado ilícito; así se estableció en el Plan Nacional de Desarrollo2 y en el Plan sectorial de Seguridad y Protección Ciudadana.3 Morena contaba con mayoría en ambas Cámaras al inicio del sexenio; estaba la Declaratoria General de Inconstitucionalidad; vimos pasar 33 iniciativas para regular la cannabis (13 de ellas, de Morena). Sin embargo, no hubo voluntad política del Ejecutivo. Por ello, hoy no tenemos el cannabis regulado ni el delito de posesión simple de drogas despenalizado.
El enfoque punitivo de la prohibición se concentra en perseguir por dos vías las conductas relacionadas con drogas: la administrativa —por medio de las faltas cívicas—; y la penal, vía la adjudicación de delitos y sanciones como la privación de la libertad.
Aunque durante este sexenio las faltas cívicas se redujeron casi en 50 % el número de faltas registradas (46 500 en 2022) sigue siendo muy alto, sobre todos si se considera que estas detenciones facilitan la extorsión y perpetúan el castigo. La cannabis e inhalantes son las sustancias que más las motivan; Aguascalientes y la Ciudad de México, los estados donde más se aplican. Además, el perfilamiento racial se emplea con frecuencia.
En cuanto a las detenciones por delitos de drogas, vemos que las “puestas a disposición” en el sexenio fueron en aumento de manera exponencial. La conducta que más se persigue es la de posesión simple, un delito que no tiene víctimas y que requiere de poca acción e investigación de las autoridades ministeriales y que se utiliza con frecuencia para no tener que probar otra conducta como los fines de comercio o transporte, por ejemplo. Además, si comparamos las puestas a disposición por delitos de narcomenudeo4 con los de narcotráfico, vemos que ambas aumentaron en el sexenio, pero que lo han hecho en mayor proporción los delitos de narcomenudeo. En 2022 fueron puestas a disposición 1842 personas por narcotráfico; por narcomenudeo (sin incluir posesión simple), 66 842 personas; sólo por posesión simple 57 351.
A pesar de ello, el número de personas privadas de la libertad por conductas relacionadas con drogas disminuyeron en un 36 % durante el sexenio, tanto en el fuero federal como local. Además, aunque las privaciones de libertad por posesión simple disminuyeron, otras conductas de narcomenudeo han ido a la alza. Y no sólo eso, sino que representan casi el doble de personas privadas de la libertad por delitos de narcotráfico (7987 vs. 15 790). Guanajuato y Sonora son los estados donde más incrementó el número de personas privadas de la libertad por delitos contra la salud. Resalta el caso de Sonora donde el incremento fue de más del 1500 %.
Este panorama se ve agravado por el uso insistente que se le da a la prisión preventiva oficiosa (PPO) por delitos de drogas en este sexenio. A pesar de que todavía en 2022 AMLO prometió liberar a quienes son inocentes o llevan años sin sentencia, hoy vemos no sólo cómo se aleja de ese propósito sino que infunde miedo y desinformación sobre las implicaciones de eliminar la PPO. En estos días es mucho más probable que una persona esté en PPO por narcomenudeo que por narcotráfico. La desproporción es así de alarmante: en 2022, 96 % estaba en PPO por delitos de narcomenudeo, es decir, los delitos “menores” de drogas; 42 % de ellas por posesión simple. De las conductas de narcotráfico, la que mayor personas tiene en PPO es el transporte, con 2 %. El otro 2 % está dividido entre otras conductas de narcotráfico.
No vemos reflejados estos esfuerzos en resultados positivos como el desmantelamiento de las complejas redes de macrocriminalidad. El Gobierno Federal sigue concentrando recursos en una estrategia que no está logrando los objetivos que la justifican.
De forma paralela, en 2020 se materializó la promesa de AMLO de “analiza[r] la posibilidad de la amnistía, porque estaba seguro que hay mucha gente en las cárceles que no debería estar”. En abril de 2020 se aprobó la Ley de Amnistía que contempla algunos delitos menores de drogas dentro del ámbito de aplicación de la ley. Desde Elementa reconocimos en varias ocasiones y distintos foros que esta Ley nos parece un acierto y algo positivo para restituir derechos a las personas.5 Un acierto que tiene áreas de oportunidad para mejorar, además de que tiene todavía un enorme reto de armonización a nivel local, pero que representa uno de los pocos esfuerzos para hacer justicia a las víctimas del sistema penal. El efecto de esta ley para quienes están sentenciadas por delitos de drogas es particularmente relevante: al día de hoy, se restituyó la libertad a 371 personas, 98 % de ellas involucradas en delitos de drogas. Del total de las amnistías otorgadas, casi el 90 % acreditaron el supuesto de pobreza, muchas veces interseccionado con el temor o la presión de terceras personas.
Enfoque de salud y derechos humanos:
En 2019 escuchamos al Ejecutivo decir: “Hay que atender el problema: prevenir, convencer y persuadir, más allá de prohibir.” Se esperaba un cambio en el modelo de atención. En ese sentido, esta perspectiva se concentró en campañas masivas de comunicación social para la prevención del consumo. Nuestro análisis destaca la transformación —para mal— que estas campañas sufrieron.
En 2019 se presentó una primera campaña basada en la evidencia cuyos mensajes apelaban a la necesidad de hablar sobre emociones y salud mental, en lugar del miedo, como pasos para prevenir o identificar oportunamente alguna conducta. Pero, antes de demostrar sus resultados, la campaña se interrumpió y declaró, sin indicadores ni nada, como inefectiva por parte del Gobierno Federal.
El cambio fue total. La nueva campaña,6 difundida en medios masivos de comunicación, se concentró en promover el miedo y el estigma por medio de imágenes y audios basados en estereotipos clasistas, racistas y que reforzaban que las personas usuarias son personas “podridas”, que “no tienen remedio”. Además, responsabilizaba a las personas usuarias por “mancharse de sangre”, fortaleciendo la narrativa de que el consumo es la causa de la violencia, y no el sistema de prohibición y su enfoque bélico.
En 2023 llegó la última campaña cuya estrategia principal fue llegar a las aulas de educación básica en todo el país, por medio de la elaboración de manuales para docentes y padres de familia sobre cómo tratar el tema de las drogas. Su perspectiva también está basada en el miedo y el estigma. Aunque a diferencia de las demás, comparte información sobre las sustancias, las formas de consumo, etc, presenta información sesgada sobre componentes y efectos.
Desde nuestro análisis, el cambio más significativo y positivo que vemos en materia de atención al consumo es la reforma al sistema de salud mental que obliga a transitar de un modelo clínico asilar a uno comunitario; esto implica que, por ejemplo, no habría más internamientos involuntarios o que será el último recurso. Al menos, ese es el resultado que se espera. Además, representa un cambio institucional importante al crearse la Conasama (Comisión Nacional de Salud Mental y Adicciones), que absorbe a la Conadic, los Servicios de Atención Psiquiátrica y al Secretariado Técnico del Consejo Nacional de Salud Mental.
En Elementa consideramos que este nuevo sistema, que prevé un cambio de enfoque, permite alejarnos unos pasos en algunos aspectos del sistema de prohibición. Por ejemplo, porque crea los Centros Comunitarios de Salud Mental y Adicciones, donde no sólo se atenderán cuestiones de consumo, sino temas de salud mental de forma integral. No obstante, los cambios son recientes, apenas se empezaron a implementar y hay deudas pendientes en materia de tratamiento de consumos problemáticos. Según el Observatorio Mexicano de Salud Mental y Consumo de Drogas, estamos enfrentando un incremento exponencial en la demanda de tratamientos, en particular por consumo de metanfetamina: un aumento del 450 % entre 2013 y 2022. Pero la capacidad del Estado para atenderlos no crece en la misma proporción. En consecuencia, observamos una proliferación de centros privados sin fiscalización por parte del Estado. Ello crea violaciones graves a los derechos humanos y focos de violencia a lo largo del país.
El sistema de prohibición sigue siendo una herramienta vigente para el control de los cuerpos y el territorio de miles de personas en el país. Un verdadero cambio de paradigma requerirá pensar por fuera de la narrativa bélica y trabajar en desmantelar las redes de macrocriminalidad que sostienen el mercado, así como investigar las graves violaciones a derechos humanos que se cometen para mantener esas redes. También en concentrar recursos en dichos procesos en vez de encarcelar a las personas en situación de vulnerabilidad y pobreza de los eslabones más expuestos de la cadena, lo que implica reconfigurar a su vez el ordenamiento jurídico en materia penal. Finalmente, implementar una política de reducción de daños con presupuesto, donde se garantice plenamente el derecho a la información de las personas usuarias y se comience a materializar una regulación paulatina y diferenciada de las sustancias. En la próxima administración, cumplir alguna de estas apuestas será una ventana de oportunidad en medio de tanto dolor.
Adriana Muro Polo
Abogada y Directora Ejecutiva de Elementa DDHH
Renata Demichelis Ávila
Internacionalista y Directora para México de Elementa DDHH
1 En nuestra Radiografía de la prohibición pág. 58-59.
2 Objetivo 5: “Reformular el combate a las drogas”, que plantea una transformación de la estrategia centrada en la prohibición y el castigo; además, reconoce que no hay una base científica para la aplicación excesiva y discrecional de medidas penales que han sido principalmente dirigidas contra la población más pobre del país.
3 Propone como objetivo una despenalización gradual de las drogas como una estrategia fundamental para reformular el sistema de prohibición.
4 Las conductas por narcomenudeo según el artículo 477 de la Ley General de Salud y el artículo 195 bis del Código Penal Federal son posesión simple, posesión con fines de venta, suministro y comercialización.
5 Lamentablemente, hace unos días el espíritu reparador de la ley se vulneró por la adición del artículo 9o a la ley que faculta directa y exclusivamente al Presidente para otorgar una amnistía a quien “aporte información útil para esclarecer la verdad en casos relevantes para el Estado”. Esta “amnistía presidencial” va en contra de tratados internacionales y de la obligación de investigar y sancionar graves violaciones a derechos humanos. Además, condiciona políticamente el acceso al derecho a la verdad. Aquí pueden leer nuestro posicionamiento al respecto.
6 Campaña: “En el mundo de las drogas no hay final feliz”.