El sector eléctrico ha sido en numerosas ocasiones olvidado dentro del análisis energético del país. Ensombrecida por su contraparte de hidrocarburos, la electricidad no figuraba en la discusión de reforma energética hasta que el PAN la puso en la mesa con su iniciativa de reforma.[1]
A raíz de eso, se esperaba que el Gobierno Federal también propusiera cambios al sector eléctrico dentro de su iniciativa de reforma energética ya que la modificación del sector eléctrico, a la par de los cambios constitucionales en los hidrocarburos, no le agregaría demasiados costos políticos a los que ya tendría que pagar. De esta forma, el gobierno del Presidente Enrique Peña Nieto incluyó el sector eléctrico dentro de la iniciativa de reforma que presentó el 12 de agosto.[2]
Sin embargo, la reforma en materia eléctrica de la iniciativa del Gobierno Federal no fue tan liberal como se esperaba. Pese a que en la iniciativa del Ejecutivo Federal se planteó la apertura del mercado de generación no se abrieron otros mercados dentro del sector ni se fortaleció al órgano regulador. La iniciativa en materia eléctrica ha quedado incompleta, siendo más que la reforma deseada, una reforma light.
La conformación del Congreso de la Unión y las legislaturas locales supondrían que el Ejecutivo Federal podía proponer una reforma energética ambiciosa puesto que una coalición legislativa con el PAN y PVEM le garantizaba mayoría calificada en ambas cámaras federales y al menos mayoría simple en más de la mitad de todos los congresos locales. Esta afinidad ideológica hizo suponer a los mercados que se presentaría una reforma muy liberal. No obstante, en materia eléctrica la iniciativa de reforma sólo privilegió la apertura en la generación y no en la comercialización dentro del mercado de la distribución.
La iniciativa del gobierno propuso abrir el mercado de la generación eléctrica al sector privado, crear un órgano del Estado encargado del despacho y mantener el control estatal de las redes de transmisión y de distribución. Las primeras dos medidas son correctas, pero además que la exclusividad del Estado en la distribución lejos está de las medidas óptimas a tomar en materia eléctrica, no se tocaron algunos de los temas más sombríos del debate eléctrico como son los esquemas tarifarios y la poca autonomía de la Comisión Reguladora de Energía (CRE). La generación eléctrica por parte de privados ya existe bajo tres modalidades, el autoabastecimiento, la cogeneración y los Productores Independientes de Energía (PIE), aunque bajo ningún esquema se tiene la libertad para vender electricidad a cualquier comprador. La apertura de este mercado propuesta en la iniciativa del presidente es un tanto ambigua, pero debería implicar la eliminación del esquema de monopsonio (donde todos los PIE sólo le pueden vender electricidad a la CFE) para permitir las ventas de electricidad a cualquier comprador a partir de la creación de un mercado al mayoreo. Vale la pena resaltar, que como viene en la iniciativa del gobierno federal, no se abre la comercialización (el mercado al menudeo), y sin esta apertura, los beneficios sociales que promete la reforma jamás llegarán a los ciudadanos.
La cerrazón en la comercialización eléctrica condena a los consumidores pequeños (residenciales, de comercios, de servicios y hasta de pequeñas empresas) a depender del servicio de un monopolio como es la CFE. Un esquema sensato de apertura plantearía la concesión de las redes de distribución por un tiempo a una empresa (que podría ser la CFE) para cada una de las regiones. La empresa de distribución estaría encargada de obtener por adelantado toda la demanda eléctrica prevista en el mercado al mayoreo para evitar que en periodos de escasez, pueda haber desabasto eléctrico y quiebra de las empresas distribuidoras de electricidad como sucedió en California en 2000. Al dejar cerrado el mercado de la comercialización a través de la distribución exclusiva del Estado en la Constitución, y no tener que competir por brindarles el servicio a los usuarios, no hay incentivos visibles para que CFE mejore en la distribución en áreas como pérdidas no-técnicas de energía (e.g. robo de energía por diablitos) o en general en la calidad del servicio.
Asimismo, la reducción de las tarifas eléctricas no es evidente si la determinación de éstas seguirá bajo el poder de la SHCP. Mientras no se modifique el esquema tarifario eléctrico, el patrimonio de la CFE seguirá en riesgo, se tendrán patrones de consumo distorsionados por el precio artificial de la electricidad y no se podrá focalizar el subsidio hacia las personas que realmente lo necesitan. Esto se agrava dado que no se propuso fortalecer a la CRE más que en el discurso. Ni se le dieron poderes de sanción más estrictos, ni se le da autonomía presupuestal para poder contratar a más personal que necesitan, ni se le elevó a rango de órgano constitucionalmente autónomo ni se le dio facultades de regulación sobre las tarifas eléctricas.
En países como Argentina, Gran Bretaña y en el estado de California los beneficios esperados fueron menores porque su marco regulatorio no contempló diversas vicisitudes. Primero liberalizar, y luego regular, puede contribuir a la captura regulatoria por parte de las empresas que se establezcan afectando los precios eficientes (Gran Bretaña), la desidia con la que operan las empresas eléctricas en momentos de contingencia (Argentina) o hasta el colapso de los mercados por un pésimo diseño de ellos (California). El arreglo que propone la iniciativa del presidente, puede ser mucho menos provechoso de lo que se argumenta en la propaganda oficial. Cabe la posibilidad que los beneficios derivados de la reducción de los costos de producción por la apertura del mercado de generación sólo los apropie la misma CFE sin que esto repercuta en el bienestar de todos los mexicanos. En pocas palabras, la reforma propuesta por el gobierno va en la dirección correcta, pero es insuficiente para atacar todos los problemas del sector.
Miguel Ángel Toro es investigador del CIDAC.