Reforma política de pronóstico reservado

Después de muchas y muy diversas iniciativas, meses de negociación, y largos debates en foros académicos, estamos a punto de tener una nueva reforma política de gran calado. El proceso legislativo ha sido muy expedito, prácticamente en cuestión de 15 días se dictaminó, aprobó en comisiones y aprobó en el pleno del Senado, se envió a Diputados, se aprobó y regresó al Senado, donde se aprobaron los cambios hechos por la Cámara de Diputados, y ahora sólo falta que una mayoría de 17 legislaturas locales la aprueben, y se publique en el Diario Oficial de la Federación.

Una vez más, los legisladores optaron por circunscribirse a reformar únicamente el texto constitucional, dejando la mayor parte de la definición conceptual y operativa a la creación posterior de las leyes secundarias -que de acuerdo con los transitorios deberán concluirse para el 30 de abril de 2014. (Si es que cumplen con el plazo previsto). Por esta razón, aún existen muchas dudas respecto de cómo se materializará una buena parte de los supuestos contenidos en esta reforma.

Como ya se ha dicho en innumerables espacios, la reforma es confusa y genera muchas dudas. Por un lado, deconstruye el entramado institucional existente hasta ahora y por el otro, plantea la creación de una serie de leyes electorales que, contrario a las tendencias actuales de compilar todas las disposiciones normativas en el menor número de leyes posibles, definirán el marco normativo electoral, y sustituirán al COFIPE.

Además de temas sustantivos, pero no necesariamente político/electorales, como la autonomía del Ministerio Público y de la CONEVAL, que merecen un análisis por separado, los principales cambios que plantea la reforma son los siguientes:

1. Inclusión del término "deliberativo" en la planeación del proyecto nacional.

2. Aumento del umbral para obtener y conservar el registro como partido político del 2 al 3%, esto implica una barrera más alta para la formación de nuevas opciones políticas, así como para la conservación del registro de las fuerzas políticas que participen en la elección.

3. Modificaciones al modelo de fiscalización. La reforma de 2007/2008 apostó por un modelo de fiscalización exhaustiva que analizara a posteriori todos los gastos realizados en las campañas. Esta nueva reforma, en cambio, apuesta por un modelo de fiscalización "oportuna", que dependerá del Consejo General del INE. El modelo de operación será definido por ley.

4. En el plano de las candidaturas independientes, la regulación, al igual que en 2012, vuelve a reservarse a la legislación secundaria, misma que se encuentra pendiente, aunque se determina que los candidatos sí tendrán acceso a un porcentaje -mínimo- de radio y televisión.

5. Un punto positivo de la reforma es que subsana una de las críticas más álgidas de la anterior reforma, 2007/2008, al eliminar la prohibición de denigración a las instituciones y a los partidos políticos. Con esto, acota uno de los recursos más utilizados por los partidos políticos para la presentación de recursos litigiosos.

6. Otro punto destacable de la reforma, es el traslado de los procedimientos especiales sancionadores del ahora INE al Tribunal Electoral (TEPJF), dejándole al INE únicamente las funciones de investigación, integración de los expedientes, y pronunciamiento sobre medidas cautelares, para las que se crea una “oficialía electoral”, cuyas características deberán definirse en la legislación secundaria. Esta medida atiende en buena medida las observaciones realizadas por especialistas desde hace de varios años, sin embargo, habrá que ver cómo funciona la sustanciación y resolución de estos procedimientos de carácter sumario, en la que ahora participarán tanto el INE como el TEPJF, lo cual puede generar cierta rispidez al ser autoridades de naturaleza distinta, una administrativa y otra jurisdiccional.

7. La pieza más importante de la reforma en materia electoral se encuentra en la deconstrucción del IFE y la creación de un nuevo instituto denominado, Instituto Nacional de Elecciones. Esta medida, que hasta ahora no ha encontrado respaldo[1], apuesta por un modelo de centralización y verticalización de la autoridad electoral que, por un lado otorga mayores atribuciones al nuevo Instituto en diversas materias como: los programas de resultados preliminares, encuestas y sondeos, donde deberá emitir lineamientos, reglas y formatos, pero no su realización, o la fiscalización de todos los procesos electorales federales y locales regresando esta facultad al Consejo General, quien puede crear un órgano técnico y, a partir de una facultad poco clara, delegar la función de fiscalización. La reforma no es clara respecto a las facultades y atribuciones que tendrán tanto el INE, como los institutos electorales locales respecto de elecciones locales, pues se establece un catálogo de facultades que generan confusión sobre su ejecución. Lo que sí es claro, es la gran discrecionalidad de la autoridad electoral para la atracción y delegación de las mismas.

El INE tendrá ahora 11 consejeros electorales, es decir, dos más que el actual IFE, incremento que no fue objeto de justificación alguna, aunque podría pensarse que naturalmente habrá un aumento en la carga de trabajo y que ello amerita un mayor número de consejeros electorales.

También se plantea un nuevo mecanismo de designación que, además de ser complejo, no elimina los mayores problemas de las designaciones: la repartición de cuotas partidistas en la última etapa del proceso, los pocos incentivos de participación que tienen perfiles reconocidos para someterse a un procedimiento de este tipo y, por último, la indolencia del órgano de designación, que continúa siendo la Cámara de Diputados, frente a los plazos que puede contener la convocatoria o a la integración final del Consejo General que podría definirse por insaculación y no por méritos.

8. Es un gran avance que se contemple la reelección consecutiva de diputados federales y senadores, así como de integrantes de ayuntamiento y diputados locales, sin embargo, se establecieron algunos candados que desnaturalizan la figura. La reelección operará siempre y cuando sea por el mismo partido político, en caso de coaliciones por uno de los partidos coaligados, salvo que haya renunciado o perdido la militancia antes de la mitad de su mandato.

El objetivo de la reelección es que legisladores y munícipes rindan cuentas a los electores y mantengan un vínculo más cercano con ellos, sin embargo, hacer depender la reelección de la pertenencia al partido por el que fue postulado, invierte los incentivos de la reelección, es decir, ya no se centrará en la rendición de cuentas a los ciudadanos, sino que se genera una dependencia del partido y su dirigencia.

9. Ahora tendremos causas de nulidad de la elección constitucionales y otras legales[2]. En el artículo 41 constitucional se adicionan tres causas de nulidad de la elección novedosas:

Se exceda el gasto de campaña en un cinco por ciento del monto total autorizado;

Se compre cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, fuera de los supuestos previstos en la ley;

Se reciban o utilicen recursos de procedencia ilícita o recursos públicos en las campañas;

Las causas de nulidad se actualizarán siempre que las violaciones se acrediten de manera objetiva y material, además se requiere que sean determinantes, para ello se establece como presunción que la diferencia de la votación entre el primero y segundo lugar sea menos a 5%.

Para poder anular una elección por alguna de estas causas, será necesario que se acrediten las violaciones de manera objetiva y material, lo cual en el caso de la causal a), requiere que se modifiquen los tiempos para la aprobación de los dictámenes de fiscalización de gastos de campaña; para la causal b), será necesario presentar el contrato o documento que acredite la compra de cobertura informativa o tiempos en radio y televisión, y para la causal c), que la autoridad competente acredita la procedencia ilícita de los recursos, lo cual en principio, parece muy complejo.

Tal como ya lo han indicado los propios Consejeros Electorales del actual IFE, y especialistas del IETD la reforma, al menos los cambios constitucionales que conocemos, genera poca claridad y muchas dudas sobre la funcionalidad y operatividad del sistema electoral. Principalmente, los supuestos establecidos en el texto constitucional abren la puerta a la discrecionalidad en la operación de las instituciones electorales tanto federales como locales y en consecuencia, se puede generar incertidumbre en la realización de los procesos electorales.

Esta situación, además de atentar abiertamente contra el principio de certeza que debe regir tanto la actuación de las instituciones electorales como la realización de las elecciones, tendrá un impacto en la percepción de la ciudadanía respecto de la legitimidad, legalidad y organización de las jornadas electorales, el cual podría ser negativo, y con ello dilapidar el avance que se generó con las creación del IFE respecto de la certeza y confianza en la organización de elecciones.

Por último, un problema adicional que tendrá para su implementación serán los plazos, ya que, como ya señalamos, las leyes secundarias que  deben dar -algún- sentido a esta reforma tienen que estar listas a más tardar en abril, esto es únicamente seis meses antes del arranque del proceso electoral federal de 2015, lo que dará poco tiempo a las autoridades electorales, así como a los actores políticos para conocer y familiarizarse con las nuevas reglas, generando con ello que su implementación será a base de prueba y error, pues apenas se estarán conociendo las reglas y se empezarán a formar los nuevos criterios respecto de las mismas.

En nuestra opinión, la reforma electoral aprobada genera más dudas y preguntas que las respuestas que da, por lo que habrá que esperar sí la legislación secundaría que se llegue a emitir, así como la conformación del nuevo INE, lograrán subsanar y resolver las lagunas y dudas que se abren con estas disposiciones, permitiendo con ello la funcionalidad y operatividad del sistema, por lo que consideramos que se trata de una reforma de cuyo éxito es de pronóstico reservado.

Al final, la reforma aprobada termina por romper con la institucionalidad democrática que se empezó a construir en 1990 y que se comenzó a destruir en 2007. El mensaje más allá de calificativos sobre los cambios, es que las reglas electorales están sujetas a los resultados de las elecciones y al contexto político que se viva en el país, de manera que difícilmente se logrará la consolidación democrática de la que tanto se habla, pues la estabilidad, fortaleza y solidez de las reglas democráticas depende de las circunstancias y ánimo de los actores políticos.

Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM.

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en derecho electoral.