Reformar a México no nos llevará al país que necesitamos, no lo ha hecho antes y no lo hará ahora. Existe creciente evidencia académica de que la reforma no lleva inminentemente al desarrollo económico de las naciones (Andrews 2013, Grindle 2010, Andrews et al 2012; Rodrik 2003). No lleva porque el espíritu de la reforma y lo que por cuestiones pragmáticas termina implementándose suelen ser diferentes.
Ya hemos visto la diferencia entre reformar e implementar en México: tenemos una reforma financiera que al implementarse sigue generando un acceso al crédito tan bajo como países africanos, una reforma fiscal que incrementó la recaudación pero no el gasto lo que lleva en la práctica a un cuello de botella que tiene a la economía creciendo al 1.8%, una reforma educativa que simplemente no ha sido implementada en los estados en donde el sindicato se opone, y una reforma en telecomunicaciones que terminó implantando monopolios.
Ya antes nos había sucedido este error de reformar sin verdaderas consecuencias. En los noventa reformamos el país siguiendo todas las prescripciones de liberalización económica que, entonces se consideraba, sería la receta para el crecimiento. Cuando la liberalización tuvo que definirse en la práctica, la situación cambió. La realidad alcanzó a los tomadores de decisiones con la venta de Telmex. La liberalización en combinación con intereses domésticos convirtieron a la empresa en un monopolio privado que ocasiona pérdidas económicas anuales equivalentes al 1.8% del PIB a México (Franco 2013). La liberalización que pareció impecable en papel resultó en la práctica en la captura por parte de grupos de poder (Levy and Walton 2009, Hanson 2010, Diaz-Cayeros 2012).Así, una de las razones por las que México no ha crecido al ritmo esperado es precisamente por el alto costo de sus bienes no comerciales como las telecomunicaciones (Hanson 2010). De hecho, estudios económicos han mostrado una diferencia importante entre el ritmo de recuperación que han tenido los bienes comerciales y los no comerciales desde la crisis de 1994, siendo estos últimos más lentos ( Tornell et al 2004).
Para no volver a cometer los mismos errores de los noventa, debemos notar una cosa: nuestro esfuerzo debe centrarse en discutir no la reforma estructural, la de las letras mayúsculas y grandes, sino la implementación de mecanismos descritos con letra chica. Más vale un cambio sólido y lento que el grandioso cambio sin consecuencias que estamos redactando hoy en nuestras leyes.
Reformar no es suficiente por tres razones:
Primero, las reformas suelen ser ineficaces porque son señales legales que en muchas ocasiones carecen de aplicaciones realistas y pragmáticas (Andrews et al 2012). Las reformas buenas, elocuentes y vanguardistas en papel resultan en tibias o contradictorias implementaciones.
Las reformas que hemos aprobado en los últimos años justo cometen ese error. Además, de las reformas estructurales destacan otros casos menos sonados, pero igualmente preocupantes, como la Ley General de Victimas (LGV), la Ley General de Cambio Climático (LGCC) y la Ley de Aprovechamiento de las Energías Renovables (LAER).
En papel, la LGV es una de las leyes más avanzadas del mundo en cuanto a la protección de quienes han sido afectados por el delito. Establece una lista amplia de derechos y la obligación del Estado a reparar de manera integral, oportuna y plena a víctimas del crimen tanto con “medidas de acción inmediata” como alojamiento, alimentación y transporte, como con “medidas económicas y de desarrollo” como educación, salud, vivienda, trabajo, seguridad social y hasta un medio ambiente sano (LGV, Art.38-39,55-56). Se incluye la obligación de compensar monetariamente a las víctimas de delitos graves por medio de un “Fondo de Ayuda Asistencia y Reparación Integral”.
En la práctica, dicha ley es francamente imposible de aplicar. A seis meses de haber sido publicada ya está siendo violada por el Proyecto del PEF 2014 que considera un rubro para la “Atención Integral a Víctimas y Ofendidos de Delitos de Alto Impacto” de sólo $186 millones de pesos (mdp)– 43.8% de lo que se le debió haber otorgado por ley[1]. Considerando que en 2012 se presentaron 21,728 homicidios dolosos, 224,522 robos con violencia y 7,272 extorsiones (SNSP 2013), el monto total del PPEF 2014 permitiría otorgar $737.15 pesos a cada víctima, nada de educación, salud, vivienda, trabajo, seguridad social, etc., que menciona la ley.
Otras leyes como la LGCC y la LAER establecen metas para la producción de energía limpia y no fósil que nos pondrían a la par de países desarrollados pero que son imposibles de alcanzar. Por ley, para 2024, se deberá generar 35% de la energía a partir de fuentes limpias y 35% de combustibles no fósiles (LAER, TrArt.2; LGCC, TrArt.4). Sin embargo, de 2008 a 2011, el consumo de energía procedente de fuentes limpias en México ha disminuido de 6.7 a 5.5%, y el de no fósiles también (de 11.4% a 9.9%) (BM 2013). Al día de hoy, sólo el 22% de la energía de Finlandia y el 23% de la de Canadá es limpia (BM 2013).
Una segunda razón por la que reformar no es suficiente es porque suele basarse en conceptos muy amplios como “gobernabilidad” o “competencia”, dejando a discreción de los implementadores la interpretación de estos conceptos. Una revisión de la definición de gobernabilidad, por ejemplo, muestra que existen al menos 116 diferentes conceptos que han sido directamente relacionados con ella (Grindle 2010). La claridad conceptual de qué es competencia ha quedado también obscurecida en la discusión de la Ley de Telecomunicaciones sin que quede claro si se debe competir por sector o servicio.
México está claramente cayendo en el problema de reformas con conceptos ambiguos que se encuentran en boga en la arena internacional y un ejemplo de ello es el discurso de “productividad”. La “productividad” es técnicamente un residual de las mediciones de crecimiento económico, es decir, una variable que mide todo lo que no sabemos sobre qué causa que un país crezca (Caselli 2005). Al día de hoy, la OCDE tiene un manual de 156 páginas donde se intenta medirla sin llegar a una definición única (Schreyer 2001) y se reconoce como asuntos que van desde cambios tecnológicos (Carlaw y Lipsey 2003), competitividad (Syverson 2004), reducción del costo hundido (Collard-Wexler 2008 citado por Syverson 2010), mejoras estructurales en la organización de las empresas (Maksimovic and Phillips 2002) y talento empresarial (Bloom and Van Reenen 2007), hasta locación de factores (Hsieh y Klenow 2010) (véase Syverson 2010 para una lista completa).
Si no sabemos específicamente qué es productividad mucho menos podremos reformar para alcanzarla.
Finalmente, un último punto por el cual la reforma puede no ser la solución es la dificultad que existe, no sólo en México sino en cualquier país del mundo por reformar contra los poderes fácticos. Es más fácil poco a poco implementar mecanismos de acción que vayan cambiando el statu quo que tratar de cambiarlo con un plumazo.
Ya hemos probado la dificultad que existe en México por verdaderamente reformar en contra de los poderosos con la liberalización de la banca en los noventa. La reforma no creó un sistema de competencia bancaria, sino un sistema que benefició a unos cuantos empresarios y creó un sector bancario que es uno de los más concentrados del mundo (Haber 2009). México cuenta con sólo 19 bancos, dos de ellos con control del 50% de los activos. Con tan pocos bancos, los clientes son cautivos, las comisiones bancarias altas, y el costo de acceder al crédito sube. Sabemos que la falta de crédito es una de las principales razones por las que la economía mexicana está estancada (Haber 2009).
Analizando las reformas que se están aplicando el día de hoy, queda claro que ciertos intereses del poder están siendo tocados pero no muchos de los más importantes. La reforma fiscal aumenta la recaudación del decil más rico de la población pero toca poco a los 10 mexicanos más ricos –cuya fortuna de 96 mil millones de dólares es el 10% del PIB. Los decretos de austeridad del gobierno federal dejan en pie prestaciones sociales que son mayores para los funcionarios públicos de más alto nivel que para sus enlaces y administrativos. Este país sigue siendo el país en el que los ricos nunca caen en desgracia y los pobres mejoran muy poco a poco.
En conclusión, reformar no es el camino inequívoco al país que queremos. Sólo la implementación adecuada lo es. No debemos reformar en letra grande porque de letra chica están hechos los desmanes. No debemos reformar en poesía porque tarde o temprano se gobierna en prosa. El camino debe ser otro. Uno que apoye el cambio gradual que se digiera y acepte mejor por todos. Uno que mejore los procesos de las instituciones existentes más que uno que diseñe sistemas completos de mejores prácticas. Uno que acepte que la responsabilidad social de muchos sectores es necesaria para hacer crecer un país –y que acepte también, muy al pesar de los que creemos que el cambio es urgente, que la responsabilidad no se puede cambiar por decreto.
Viridiana Ríos es doctora en Gobierno por la universidad de Harvard.
[1] El PPEF 2014 considera un gasto total de $4,479,954.20 mdp. Si se le restan los rubros de Gasto No Programable, las Aportaciones al ISSSTE y las Transferencias a las Entidades, se obtiene un Gasto Programable de 3,048,687.10 mdp.
Referencias
Andrews, M., Pritchett, L. and Woolcock, M. (2012). Escaping Capability Traps through Problem-Driven Iterative Adaptation. HKS Faculty Research Working Paper Series RWP12-036.
Andrews, Matt. The limits of institutional reform in development. Cambridge University Press, 2013.
Bloom, Nicholas, and John Van Reenen. 2007. “Measuring and Explaining Management Practices across Firms and Countries.” Quarterly Journal of Economics, 122(4): 1351–1408.
BM (Banco Mundial). Datos, Energía y Minería. Consulta en Internet, Septiembre 2013. Disponibles aquí.
Carlaw, Kenneth I., and Richard G. Lipsey. "Productivity, technology and economic growth: what is the relationship?." Journal of Economic Surveys 17.3 (2003): 457-495.
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Caselli, Francesco, “Accounting for Income Differences Across Countries,” Chapter 9 in the Handbook of Economic Growth Vol. 1A, P. Aghion and S. Durlauf, eds., North Holland, 2005.
Diaz-Cayeros, Alberto. "Entrenched Insiders: Limited Access Order in Mexico."en North, Douglass C., et al., eds. In the Shadow of Violence: Politics, Economics, and the Problems of Development. Cambridge University Press, 2012.
Franco, A. “Piercing together the puzzle of Mexico’s growth” en Negroponte, Diana Villiers, ed. The End of Nostalgia: Mexico Confronts the Challenges of Global Competition. Brookings Institution Press, 2013.
Grindle, Merilee S. “Good Enough Governance: The Inflation of an Idea.” Governance: An International CID Working Paper No. 202 October 2010
Haber, Stephen. 2009. “Why Banks Do Not Lend: The Mexican Financial System.” in Santiago Levy and Michael Walton, eds., No Growth without Equity? Inequality, Interests, and Competition in Mexico. Washington, DC: Palgrave MacMillan and the World Bank, 283-320.
Hanson, Gordon H. Why isn’t Mexico rich? No. w16470. National Bureau of Economic Research, 2010.
Hsieh, Chang-Tai, and Peter J. Klenow. "Development accounting." American Economic Journal: Macroeconomics 2.1 (2010): 207-223.
Levy, Santiago, and Michael Walton. 2009. “Equity, Competition and Growth in Mexico.” In Santiago Levy and Michael Walton, eds., No Growth without Equity? Inequality, Interests, and Competition in Mexico. Washington, DC: Palgrave MacMillan and the World Bank, 1-44.
Maksimovic, Vojislav, and Gordon Phillips. 2002. “Do Conglomerate Firms Allocate Resources Inefficiently across Industries? Theory and Evidence.” Journal of Finance, 57(2): 721–67.
Rodrik, Dany McMillan and K.Horn Welch “When Economic Reform Goes Wrong: Cashews in Mozambique”, Brookings Trade Forum 2003, Washington, DC 2004.
Schreyer, Paul. Measuring Productivity: Measurement of Aggregate and Industry-level Productivity Growth: OECD Manual. Organisation for Economic Co-operation and Development, 2001.
SNSP (Secretariado Nacional de Seguridad Pública). Incidencia Delictiva del Fuero Común 2012. Procuraduría General de la República (PGR) en coordinación con las procuradurías generales de justicia de las entidades federativas. México, 2012.
Syverson, Chad. “Product Substitutability and Productivity Dispersion.” Review of Economics and Statistics, 86(2): 534–50, 2004.
Tornell, Aaron, Frank Westermann, and Lorenza Martinez. 2004. “NAFTA and Mexico’s Less than Stellar Performance.” NBER Working Paper No. 10289.
Fantástica argumentación, y mucho mejor sustentar el contexto de ella con citas a datos duros, como todo buen científico que entiende el valor de ser objetivo y sustentar sus dichos e ideas con las opiniones de otros, lástima que pocos entienden el poder de este tipo de textos, por que en México carecemos de la habilidad y capacidad de una metodología e investigación. Considero que es útil este tipo de ejercicios, pero más allá de esto, opino que estamos sumamente saturados de literatura e informes que nos dicen con lujo de detalle desde hace años en que estamos mal; en México a pesar de ser un grupo muy pequeño el que, además de estar preocupado, se ocupa y tiene la capacidad de análisis y los elementos críticos para hacer frente a estos problemas, ninguno ha sido capaz de implementar tareas efectivas que impacten a la sociedad, desde hace tiempo, desde mi apreciación, algunos seguimos esperando que haya voluntad de los actores principales de la sociedad (inversión privada y gobierno), y a pesar de ello jamás han escuchado, ¿porqué si hay grupos académicos en la sociedad que saben la problemática del país y tienen determinada capacidad intelectual no actuán sobre ella más allá de señalar?
¿Porqué no hacer una planeación para fomentar el desarrollo del país dando por descontado que no tenemos el apoyo político?
¿Es qué acaso no contamos, en el país, con la capacidad y creatividad para hacer un plan nosotros sin seguirle rogando a los políticos que hagan algo?
Desde mi perspectiva la respuesta esta en la articulación de grupos académicos con una planeación que descuente la oposición de los políticos al progreso.
Hay conocimiento, y más importante aún, hay tecnología para comunicar.
La bibliografía es una muestra del temor que impele a los autores de un artículo a darle soporte a sus opiniones, más por temor a no ser aceptados, que por darle soporte a sus opiniones. Es necesario tener opinión propia. La diferencia que propone al autora es la de disminuir la velocidad de los cambios propuestos, a ver si así se logran–es como revivir el dicho aquel que dice "despacio que voy de prisa". La realidad de todas las reformas propuestas es que nada que se escriba en un papel, va a cambiar nada de lo que existe, lo único que cambia la vida es aprender a ver las cosas en justa dimensión. La vida institucional de un país, dentro de la cual se proponen las reformas, es precisamente el cubil en donde se sostiene el sistema. Es necesario enseñar a la gente a dejar de ser los hermanos del gran hermano-Orwell 1984–.