Entre los diversos proyectos y políticas económicas de la administración del presidente López Obrador sobresalen el Tren Maya, la refinería Dos Bocas y el nuevo aeropuerto Felipe Ángeles. Además, se implementaron reformas como la que prohibe la subcontratación laboral (outsourcing) y se hicieron aumentos anuales decisivos al salario mínimo. Sin embargo, entre estos proyectos y políticas, uno quedó relegado por la opinión pública, el de la Zona Libre de la Frontera Norte. Este programa económico, que al principio se percibió como algo experimental entre los expertos, planteaba desafíos únicos debido a su perspectiva regional y el efecto potencial en el desarrollo económico de los estados fronterizos del norte de México.
El programa, aplicado en los 45 municipios, implicó medidas fiscales de gran calado. Luego de más de dos décadas de estancamiento en el salario mínimo del país, el 1.º de enero de 2019 se marcó un hito para los municipios en la frontera norte, pues el salario mínimo se duplicó (es decir, aumentó en un 100 %). Este incremento representa en sí un cambio profundo en el mercado laboral, pero el gobierno federal anunció, además, una reducción del 50 % en el IVA (éste pasó del tradicional 16 % a sólo 8 %), y una disminución del 33 % en el ISR. Se implementaron también algunos ajustes menores en el precio de la gasolina vía el IEPS. La población fronteriza se vio de pronto beneficiada por dos vías: 1) mediante la duplicación del salario mínimo, que impacta de forma positiva en el resto de los salarios; 2) una disminución de la carga impositiva. Ambas vertientes tuvieron, presumiblemente, un efecto positivo, al menos en el corto plazo, en el poder adquisitivo de la población.
El impacto del programa en el corto plazo fue sustancial y benefició a la economía local. No obstante, los efectos podrían no ser todos positivos; hay dos argumentos que sugieren posibles consecuencias negativas. En primera instancia, está la inevitable pérdida en recaudación fiscal a consecuencia de las reducciones en las tasas de IVA e ISR en los 45 municipios. El gobierno optó por priorizar el consumo de la población a expensas de su recaudación fiscal, apostando a que este intercambio se convierta en un crecimiento económico a largo plazo. Sin embargo, algunos economistas señalan que esto puede mermar el gasto público, en detrimento de la población. Además, el aumento abrupto del salario mínimo podría afectar a los empleadores (incrementando el costo laboral) y eventualmente disuadir la inversión, lo que a la postre podría frenar el crecimiento económico de la región.
Tomando en cuenta que el programa lleva más de cuatro años operando, ya es factible considerar los efectos de mediano plazo y no sólo los de corto plazo (típica jerga de economistas, una disculpa). Para ello es necesario analizar los datos económicos de la región y así evaluar el efecto del programa. Ello nos permite dar evidencia (favorable o contraria) a los argumentos que sugerían consecuencias negativas del programa.
La evaluación del programa que hicimos emplea sólo las cifras de Baja California, el único estado que se benefició en su totalidad por esta política. En el resto de entidades la mayoría de los municipios no se incluyeron en dicho programa.
Para medir la influencia del programa, nos concentramos en la productividad del estado. Concretamente, se “construyó” un estado de Baja California ficticio. Esto se hizo mediante un modelo econométrico de la productividad de Baja California con base en diversas variables, tales como el PIB estatal (total y desglosado por sectores), las exportaciones y la inversión (esta última es importante para controlar por nearshoring, es decir, el fenómeno de relocalización de empresas tan en moda). La finalidad del modelo es crear una entidad ficticia con un comportamiento (en productividad) idéntico al de la verdadera productividad del estado antes de que se implementara el programa en enero de 2019. Eso permite emplear el modelo de la entidad ficticia de Baja California para estimar cuál habría sido la productividad del estado si no hubiera participado en el programa. La diferencia entre las cifras de productividad del Baja California ficticio (que no se benefició del programa) y las del verdadero Baja California (que sí se benefició) nos permite estimar el efecto de la política de aumento del salario mínimo y reducción fiscal.
Gráfico 1: Productividad observada vs. productividad ficticia en Baja California
Fuente: elaboración propia
El método empleado (denominado control sintético) nos permite elaborar el Gráfico 1, que ilustra con sencillez los resultados: es fácil constatar que, antes de la entrada del programa, la productividad del Baja California ficticio o “sintético” y la productividad del verdadero Baja California exhibían comportamientos casi idénticos. Al implementarse el programa en 2019, por el contrario, se observa una divergencia considerable entre las productividades del estado ficticio y del real. Esta diferencia, además, parece incrementarse con el tiempo.
En síntesis, el efecto del Programa de la Zona Libre de la Frontera Norte en la productividad de Baja California fue bastante positivo; puede resumirse en un aumento en productividad superior al 6 % con respecto a la productividad en 2018. El Gráfico 1 muestra una divergencia fuerte a partir de 2021. Al respecto, vale la pena señalar que la pandemia parece haber postergado un año el impacto.
Por un lado, el crecimiento económico tan fuerte del periodo parece indicar que los efectos positivos en productividad compensaron con creces la merma en la recaudación fiscal de la región. Con ese crecimiento superior al 6 %, la finalidad del programa del gobierno federal parece haberse cumplido a cabalidad.
Por otro lado, el riesgo, referente a los efectos negativos de los incrementos al salario mínimo en términos de aumento del costo laboral de las empresas, así como de impacto inflacionario, no parece haberse materializado. Los salarios y la productividad mantienen una relación positiva. Una mayor productividad implica que con el mismo esfuerzo es posible producir más. A la inversa, la relación no es tan obvia: aumentar los salarios sin que antecedan incrementos en productividad podría sólo aumentar los costos de producción, mismos que acabarían viéndose reflejados en los precios y por ende en una mayor inflación. No obstante, algunos autores argumentan que los trabajadores podrían incrementar su esfuerzo cuando su labor es mejor remunerada, lo que redundaría en aumentos de productividad. Lo anterior podría estar observándose en la región, quizá en parte debido a que los niveles salariales estaban históricamente deprimidos. Con base en estos resultados se puede inclusive especular que las mejoras en las condiciones de vida más básicas tras el aumento en el ingreso de los trabajadores que recibían salarios cercanos al mínimo, pudieron ser una parte crucial en la reducción de la pobreza. En Baja California, según el Inegi, se ha observado una reducción de casi 50 % entre 2018 y 2022 en los índices de pobreza moderada.
En todo caso, se pudo identificar que, en Baja California, el aumento del salario mínimo junto con las reducciones de la carga fiscal podría ser la explicación al importante aumento en la productividad de la región. La combinación de ambas políticas públicas parece haber ayudado de forma considerable al exitoso crecimiento económico del estado. Vale la pena añadir que otros estudios, originados tanto en la academia como en el sector público, también estudiaron este programa y no han encontrado evidencia de efectos negativos en materia de inflación o del mercado laboral.
El programa de la Zona Libre de la Frontera Norte ha mostrado tener un efecto positivo destacable tanto en el crecimiento económico como en la disminución de la pobreza, todo ello sin afectar ni a la inflación ni al empleo, al menos en el mediano plazo. Es un caso de éxito notable y relativamente excepcional. Aun si, por cuestiones de recaudación fiscal, el programa no pueda mantenerse en el largo plazo o extenderse al resto del país, la evidencia de sus efectos positivos locales lo convierte en un candidato muy promisorio para implementarse en zonas deprimidas del país.
Raúl Cepeda Suárez
Estudiante de economía en el CIDE y economista en el Banco de México
Alejandro Romero González
Economista en el Banco de México
Daniel Ventosa-Santaulària
Economista en la División de Economía del CIDE. Doctor en Economía matemática y econometría por la Universidad Aix-Marseille II
Las opiniones de los autores son a título personal y no representan a las instituciones en las que laboran.
Leí con mucho interés su estudio, pero creo que faltaron precisiones que hubieran dado un panorama más real.
Me sorprendió que no hayan referido el monto que significó la reducción del IVA y el ISR, porque la realidad es que no todos los contribuyentes (por no decir que una mínima parte) pudieron entrar a ese programa, y por ende según la SHCP la baja en recaudación no es significativa respecto al monto global del país. En el estado, en teoría, la baja se compensaría al estimular las compras de productos a menores precios..
Por otro lado, aunque el nombre lo mencioné, no es una zona libre. No se tocaron los impuestos al comercio exterior. En cuanto al aumento al salario mínimo, la realidad es que fue a un puñado de trabajadores el que se benefició -tampoco en su artículo refieren la cantidad-, ya que la industria maquiladora (que es la que da más empleos formales) antes de 2019 ya pagaba más de un salario mínimo en la mayoría de los casos, y por eso mismo el aumento al salario mínimo no ha incidido en gran medida en la inflación. Por ende lo que más se ha observado es un aumento en el costo del personal para las empresas.
Al principio tributar a menores tasas de IVA e ISR sí se sintió en el bolsillo de la población, pero a mediano plano no. Tijuana en mayo de 2024 tuvo una inflación mayor a la media nacional.
En suma, me parece que su artículo pudo explorar más aristas y precisar números antes de dar conclusiones tan alagüeñas