Estamos seguros de que millones de mexicanos pueden contar alguna experiencia negativa con la burocracia pública. Algunos hablarán de cuando tuvieron que esperar horas o días por “una ficha” para recibir atención médica; otros se quejarán de la falta de información o del interminable papeleo para obtener un permiso; otros hablarán de los pequeños actos de corrupción en los que debieron participar para que finalmente se arreglara un bache en su calle. Estas anécdotas son frecuentemente contadas como si fueran parte normal y hasta picaresca de la experiencia cotidiana de quienes vivimos en México. No obstante, nuestro objetivo en estas líneas es mostrar que esas experiencias no sólo son problemáticas para quienes las padecen, sino que apuntan hacia un problema más importante y estructural: la forma en que las burocracias públicas disfuncionales mantienen y exacerban la desigualdad en países como el nuestro.
Burocracia y desigualdad
Datos de la Encuesta Nacional de Calidad e Impacto Gubernamental (ENCIG) y otros estudios indican una insatisfacción generalizada con los principales servicios y trámites públicos. Por ejemplo, la gráfica abajo muestra los niveles de satisfacción con los principales servicios públicos entre 2013 y 2019. Como se puede observar, la satisfacción con la mayoría de los servicios públicos se ha mantenido consistentemente por debajo de 50 %. Esto es particularmente obvio en el caso de servicios básicos como el transporte público automotor o los caminos sin cuota que, por cierto, tienden a ser más usados por personas con menores recursos.
Satisfacción general con servicios públicos
Datos de ENCIG, 2013-2019
Más grave aún, los datos de la ENCIG también indican brechas significativas entre la elegibilidad formal y el acceso real a bienes y servicios públicos. Por ejemplo, en 2017, 46.5 % de los mexicanos que tuvieron que hacer un trámite gubernamental reportaron algún problema de acceso. Dos años después, el mismo indicador aumentó 2 %, de modo que casi una de cada dos personas experimentó algún tipo de obstáculo. En ambos casos, 2017 y 2019, el principal problema enfrentado (en más de 80 % de los casos) fueron barreras como precios altos o requerimientos burocráticos excesivos. El segundo problema más común en trámites gubernamentales durante el mismo periodo fue la opacidad y la falta de información sobre requisitos y procedimientos.
Estos datos confirman la importancia de entender las cargas administrativas en el acceso a servicios y trámites públicos. El concepto de “cargas administrativas” ha ganado importancia en los últimos años. Éste se refiere a “la experiencia personal de la implementación de una política que se percibe como onerosa”,1 generando costos de aprendizaje, psicológicos y de cumplimiento para los ciudadanos. En otras palabras, interactuar con el gobierno (y su burocracia) es costoso y ese costo puede absorberse por el Estado o bien, puede transferirse a las personas. En otros países, estas ideas han tenido eco entre gobiernos y tomadores de decisiones. Por ejemplo, la administración de Biden está dando pasos importantes para reducir los umbrales para que los ciudadanos accedan a programas sociales y servicios públicos. En Europa, organizaciones como Kafka Brigade llevan tiempo promoviendo mecanismos para reducir las barreras de acceso y evitar que los ciudadanos se pierdan en la burocracia.
Creemos que estas ideas también merecen la atención de los formuladores de políticas en México, donde la disfunción burocrática y la insatisfacción crónica con el funcionamiento de los servicios públicos posiblemente tiene costos sociales aún mayores. Y aunque existen algunas iniciativas, que van desde ampliar las posibilidades de trámites digitalizados hasta reducir los intermediarios burocráticos, en su mayoría, las iniciativas son aisladas, improvisadas o no cuentan con bases que les permitirían tener un impacto significativo y duradero en la forma en que los ciudadanos se relacionan con la burocracia.
Los costos de las cargas administrativas se extienden más allá del tiempo que pasamos en las salas de espera del gobierno. Las cargas están intrínsecamente ligadas con la desigualdad. Esto es así porque los costos de lidiar con la burocracia no se distribuyen por igual entre la población, ni todas las personas se ven afectadas de la misma manera. Nuestras propias investigaciones confirman que las personas con mayores recursos financieros o con más o mejores contactos pueden optar por salir del sistema de servicios públicos para obtener alternativas privadas (por ejemplo, en transporte, salud o educación). Estas alternativas suelen ser más eficientes, pero también más costosas y, por ende, excluyentes. Sabemos que las personas en condiciones de marginalidad dependen mucho más de programas y servicios públicos y, en consecuencia, están más a merced de disfunciones burocráticas y cargas administrativas. Por esta razón, más allá de los procedimientos formales, tiende a persistir un mundo de tratos e influencia informales que echa mano de “coyotes”, palancas, sobornos, favores, organizaciones sindicales y otros grupos de presión.
En lugar de proporcionar condiciones iguales para todos los ciudadanos, las burocracias públicas disfuncionales a menudo se convierten en “máquinas de la desigualdad”.2 El punto es importante porque implica que, lejos de ser una institución imparcial, anclada en el cumplimiento de las leyes y la garantía de nuestros derechos, la burocracia pública termina por crear y ahondar inequidades. Los costos de superar cargas administrativas son relativos a los recursos sociales, humanos y financieros disponibles. De ahí que, mientras que algunos tienen los recursos para eludir o superar cargas administrativas, otros pueden verse simplemente excluidos de un programa o servicio público. Además, la falta de certeza en las interacciones con las burocracias puede terminar por agravar la baja confianza e insatisfacción con las instituciones públicas.
Hacia una burocracia más incluyente
La burocracia mexicana es notoria por su ineficacia y opacidad. Y aunque es cierto que no todos los trámites, ni todas las burocracias son igualmente disfuncionales, muchos de los problemas del sistema administrativo se relacionan con la misma causa: la persistencia de “instituciones débiles”.3
Varias investigaciones demuestran que muchas organizaciones públicas en países como el nuestro se caracterizan por la escasez de recursos y capacidades (p. ej., falta de personal o insuficiencia de equipo o medicamentos en hospitales), falta de capacidades gerenciales, influencias disruptivas (p. ej., clientelismo o alta rotación de personal), así como condiciones laborales precarias para los funcionarios de primera línea (sueldos bajos, alto riesgo, jornadas y horarios excesivos). Estas condiciones de debilidad institucional explican por qué, por lo general, es la ciudadanía y los servidores públicos quienes terminan gestionando y absorbiendo la mayor parte del costo de los problemas burocráticos. Los servidores públicos (particularmente aquellos que directamente interactúan con la ciudadanía como policías, personal de ventanilla, defensores públicos, personal médico o trabajadores sociales) administran los costos de diversas maneras, que van desde tratar de “reparar” los huecos o rigideces de las reglas para hacer justicia a casos especiales, hasta imponer cargas adicionales en forma de tiempos de espera, papeleo y exigencias extraordinarias. A su vez, la ciudadanía también responde de diferentes formas, aprovechando los recursos que tiene a su disposición. Por ejemplo, algunos echan mano de sobornos para acelerar trámites, mientras que otros logran acceder a información o servicios por medio de palancas dentro del sistema. En cualquier caso, las brechas que observamos (y que alimentan la desigualdad) son el resultado de causas estructurales que van más allá de las interacciones concretas entre un ciudadano y un funcionario público.
La abundancia de cargas y su persistencia podrían llevarnos a concluir que no se puede hacer nada al respecto, como si las cargas fueran una especie de “fenómeno natural” con el que simplemente tenemos que aprender a vivir. Sin embargo, es importante recalcar que todas las cargas administrativas son construidas. Éstas son producto de la forma en que se diseñan las políticas y los servicios públicos, y de decisiones concretas respecto a cómo se (des)organizan las burocracias del Estado. Y aunque la falta de recursos y la alta politización de la administración pública ciertamente limitan lo que es viable en un país como México, existen algunas posibilidades que podríamos adoptar para hacer a las burocracias más incluyentes y para mejorar la experiencia (y el bienestar) de las personas que interactúan con ellas.
1. Rediseño de trámites y procedimientos
Las organizaciones públicas que interactúan directamente con la ciudadanía, por ejemplo, para brindar acceso a programas sociales o servicios públicos, pueden analizar sus procesos existentes para identificar oportunidades para reducir cargas administrativas. Este rediseño de procedimientos puede incluir, entre otras cosas, la identificación de requisitos o trámites innecesarios, reducción de tiempos de espera (p. ej., acortando trámites, utilizando sistemas de citas o digitalizando interacciones), mejorar la comunicación y retroalimentación con la ciudadanía en un lenguaje llano sin alusiones jurídicas o técnicas, eliminar pasos redundantes en los procedimientos, o eliminar criterios excesivos de cumplimiento. En México, instancias como la Comisión Nacional de Mejora Regulatoria han trabajado mucho en lo que respecta a reducir cargas en las interacciones entre el gobierno y las empresas. Necesitamos una atención similar al resto de las interacciones entre el gobierno y la ciudadanía.
2. Mecanismos de “desenredo” burocrático
Incluso con el mejor rediseño de procesos, las personas pueden encontrarse perdidas en un laberinto burocrático, por ejemplo, porque no entienden las reglas, porque tratan de corregir un error para el que no existe un procedimiento, o porque su caso simplemente no se ajusta a ninguna de las alternativas que ofrecen las reglas burocráticas. Tomando inspiración de esfuerzos en otros países, las organizaciones públicas podrían establecer pequeñas unidades de trabajadores de primera línea con discrecionalidad para atender y resolver casos complejos. De esta manera se aprovecha el conocimiento y la experiencia operativa para mejorar la experiencia de la ciudadanía. Además, las organizaciones pueden introducir el principio de “ninguna puerta equivocada”, que garantiza a las personas enlaces a la información o a servicios apropiados, independientemente de por dónde y en qué condiciones ingresen al trámite o servicio.
3. Digitalización ciudadana
La digitalización de trámites ofrece grandes oportunidades, aunque la presencialidad seguirá siendo crucial en países con grandes brechas digitales (en México, por ejemplo, menos de cinco de cada cien trámites se realizan en internet). Además, la digitalización suele obedecer la lógica de la eficiencia organizacional antes que a necesidades ciudadanas. No obstante, se podría promover un gobierno digital con perspectiva ciudadana a partir de simplificar trámites antes de digitalizarlos, y crear formularios prellenados e inscripción automática en programas y servicios mediante la minería y explotación de datos gubernamentales.
4. Procesos y servicios basados en problemas ciudadanos
Finalmente, es importante avanzar en la reorganización de los sistemas de información y de atención del gobierno con base en los problemas concretos que enfrentan las personas. Esto no implica desatender mandatos de ley u obviar restricciones organizacionales, sino repensar la atención e información del gobierno en torno a “eventos de vida”, como el matrimonio, la jubilación, el nacimiento o la muerte, o a “situaciones recurrentes”, como el pago de impuestos, la participación en las elecciones o la inmigración. Estos eventos no sólo son estresantes para las personas y a menudo requieren interacciones con múltiples instancias gubernamentales y proveedores de servicios públicos, sino que también tienen un significado más intuitivo y directo para las personas que las categorías que con frecuencia establecen las leyes y los reglamentos burocráticos.
La burocracia importa
Aunque usualmente son desairadas, las experiencias burocráticas de las personas pueden convertirse en un punto de partida para imaginar una mejor burocracia pública. Nos hemos acostumbrado a las altas cargas administrativas que enfrentamos en nuestras interacciones con el Estado mexicano. Sin embargo, es importante reconocer que las cargas administrativas tienen consecuencias, están distributivas inequitativamente y son producto de diseños deliberados. En los hechos, las cargas administrativas dan forma a nuestro acceso real a los bienes y servicios públicos a los que formalmente tenemos derecho.
La reducción sistemática de cargas administrativas y el aprovechamiento del conocimiento y experiencia de los servidores públicos de primera línea pueden servir como primeros pasos para que las burocracias públicas mexicanas verdaderamente garanticen lo que tantos políticos y leyes prometen. Es necesario avanzar en la construcción de procesos y estructuras más eficientes y quizá más austeras, pero es más importante aún construir burocracias más incluyentes y capaces. Es hora de rediseñar la burocracia pública desde la perspectiva de la ciudadanía.
Rik Peeters
Profesor-investigador del Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE)
Fernando Nieto
Profesor-investigador de El Colegio de México
1 Burden, B. C., y otros. “The effect of administrative burden on bureaucratic perception of policies: evidence from election administration”, Public Administration Review, 72, 2012, pp. 741-751.
2 Peeters, R., y Nieto Morales F. (eds.), La máquina de la desigualdad: Una exploración de los costos y las causas de las burocracias de baja confianza, CIDE-COLMEX, México, 2020.
3 Brinks, D. M., y otros (eds.), The politics of institutional weakness in Latin America, Cambridge University Press, Cambridge, 2020.