Desde su creación el INAI/IFAI ha estado bajo el escrutinio público. Hoy más que nunca se ha cuestionado el costo de un complejo sistema burocrático dedicado a la transparencia y el derecho a saber de la ciudadanía. Lo cierto es que a más de 18 años de su creación, hoy en día tenemos los datos necesarios para reflexionar sobre algunas preguntas centrales: ¿qué se ha construido con esos recursos? ¿Quién se beneficia de la existencia de este sistema? ¿Hacia dónde debería evolucionar el sistema de acceso a la información pública en México?
Para dimensionar las tareas del INAI, podemos pensar inicialmente en los datos que genera como parte de su operación diaria. Al momento de escribir este artículo, los mexicanos han hecho poco más de 2 200 000 solicitudes de acceso a la información pública (sin contar las 459 364 solicitudes de datos personales que no incluimos en este análisis).1 Estos números señalan un logro increíble. El sistema mexicano de acceso a la información es indiscutiblemente uno de los sistemas más eficaces y utilizados del mundo y, según el Banco Mundial, el INAI en tanto “órgano garante” es “un modelo de referencia para comisiones de acceso a la información”.2
Para entender en la práctica el funcionamiento de este sistema, nuestro grupo de investigación se dio a la tarea de sistematizar y analizar el conjunto de solicitudes de acceso a la información, dirigidas a sujetos obligados de orden federal e ingresadas al sistema del INAI desde 2003 hasta 2020. Analizamos las solicitudes y sus respuestas utilizando técnicas novedosas de Big Data y aplicando modelos supervisados de machine learning y topic modeling. Como resultado de nuestro análisis, encontramos varias razones para ser optimistas respecto del funcionamiento del sistema, aunque también identificamos algunas debilidades. El sistema de acceso a la información en México ha sido sumamente exitoso en su nivel de inserción en las relaciones estado-sociedad civil. Sin embargo, su desempeño ha sido limitado en dos sentidos: por un lado, a pesar de los intentos del INAI por establecer un sistema de acceso a la información fácil para todos los ciudadanos, éste aún no es del todo funcional para atender todas las necesidades de información pública; por otra parte, porque aún no logra consolidarse como un canal de comunicación efectivo entre sujetos obligados y la sociedad civil.
Ilustración: Belén García Monroy
Modelos de acceso a la información: acceso masiva o acceso intermediado
Los sistemas de acceso a la información tienen que cumplir al menos dos funciones. La primera es garantizar el acceso masivo, es decir, hacer cumplir el derecho de acceso a la información pública de todos los ciudadanos. Bajo esta función, cualquier ciudadano accede a información básica que le informa sobre sus interacciones rutinarias con el gobierno. Esta información puede facilitar ciertos trámites, como sacar un pasaporte, acceder al seguro de desempleo o satisfacer las necesidades de información de los ciudadanos para conocer el desempeño de los servicios públicos que le afectan, por ejemplo, las escuelas o clínicas públicas que le son cercanas.
La segunda función de los sistemas de acceso a la información pública tiene que ver con el acceso intermediado. Esta función provee información a actores sociales profesionales que pretenden utilizarla con fines de acción colectiva e incidencia. Aquí, las OSCs, los partidos políticos, los periodistas, los comités vecinales, sindicatos y otros intermediarios son actores claves. Basados en su experiencia y conocimiento (expertise) sobre las distintas áreas de política pública, el funcionamiento interno de las burocracias y la normatividad que rige la transparencia, estos actores facilitan un “ciclo de acción”3 en donde la información pública es sólo un ingrediente para incidir en la realidad social que ese grupo afronta.
Desde sus inicios, el sistema mexicano fue diseñado dando prioridad a la primera función, el acceso masivo, aunque en la práctica ha evolucionado para cumplir más efectivamente con la segunda función, de acceso intermediado. Hoy en día el INAI sigue promoviendo la visión del acceso masivo con medidas como el Plan DAI, campaña que busca ampliar el uso del sistema de solicitudes de información hacia los grupos más vulnerables. Sin embargo, de acuerdo a nuestros datos, la propia evolución del sistema ha provocado que el acceso a la información mediante solicitudes de acceso a la información sea un proceso cada vez más complejo para el ciudadano común mientras que los usuarios más calificados han mejorado sus probabilidades de éxito conforme sus solicitudes se vuelven más complejas y específicas. A continuación, mostramos esta evolución con tres tipos de datos que corresponden a: (1) la demanda por la información, (2) el cumplimiento de las dependencias gubernamentales con sus obligaciones de transparencia, y (3) el perfil (experto o inexperto) de los solicitantes.
1. El uso masivo del sistema mexicano de accesos a la información
Es innegable que el derecho de acceso a la información se ha consolidado y que los mexicanos usan cada vez más este sistema. Como señala la gráfica 1, el número de solicitudes ha aumentado de 22 573 en 2003 —el primer año entero de funcionamiento del sistema— a 242 663 en 2019.
Gráfica 1. Número anual de solicitudes de información
Las solicitudes de información reflejan amplia diversidad en cuanto a la dependencia a la cual se solicita la información y el tipo de información solicitada. Indudablemente, diversos actores ven el potencial en realizar una solicitud de información como parte de un proceso para cumplir sus objetivos. El último padrón publicado por el INAI considera 862 sujetos obligados en el ámbito federal. De acuerdo con los datos del informe 2020 del INAI, 46 de estas dependencias recibieron más de 1000 solicitudes en el último año.4
Para entender el tipo de información que solicitan los ciudadanos, aplicamos un modelo de análisis de texto (unsupervised topic modeling), clasificando las solicitudes en 20 distintos temas. Encontramos un alto número de solicitudes en una amplia diversidad de temas; entre ellos, se cubren tanto las necesidades individuales como los temas complejos de política pública como salud, educación y las licitaciones gubernamentales. Varios de de estos temas son relevantes para fomentar la rendición de cuentas por parte de los sujetos obligados.5
2. El cumplimiento de los sujetos obligados con sus obligaciones de transparencia
Otro de los logros destacables del sistema de acceso a la información mexicano ha sido la construcción de burocracias especializadas tanto dentro de cada uno de los sujetos obligados, como las del propio INAI. Nuestros datos concuerdan con evaluaciones importantes como la Métrica de Gobierno Abierto y el Diagnóstico Institucional que señalan que las unidades de transparencia han consolidado sus funciones al interior de las dependencias del gobierno federal, cumpliendo con sus obligaciones de ley en la gran mayoría de los casos. Muestra de ello es que más del 90 % de las solicitudes de información reciben respuestas oficiales dentro del plazo determinado por la ley, como se aprecia en la gráfica 2.6
Gráfica 2. Proporción anual de respuestas entregadas dentro del plazo legal
Además, el porcentaje de solicitudes que reciben una respuesta positiva —utilizando las categorías oficiales de respuesta reportadas por los sujetos obligados— se ha mantenido alto. Año con año, más del 50 % de las solicitudes reciben la respuesta “entrega de información en forma electrónica”, y este número se ha mantenido arriba de 60 % desde 2015 (gráfica 3).
Gráfica 3. Proporción anual de solicitudes clasificadas como “Entrega”
Sin embargo, estos números no cuentan toda la historia. Una de las debilidades más importantes del sistema es el poco control que el INAI tiene sobre la calidad de las respuestas que reciben los ciudadanos. En algunos casos, los sujetos obligados cumplen con sus obligaciones legales sin satisfacer a las necesidades de información del solicitante. Hemos denominado a este tipo de casos como “cumplimiento superficial”.
Una forma muy común de cumplimiento superficial ocurre con las solicitudes que reciben la respuesta “declaración de inexistencia de la información solicitada”. Esta es una respuesta válida bajo la ley de transparencia —a veces los usuarios solicitan información que no poseen los sujetos obligados y no tienen la obligación de generar—. Sin embargo, varios análisis7 han identificado el uso de las “inexistencias” como la principal estrategia para evadir las obligaciones de transparencia. Cuando la dependencia declara la inexistencia de la información, le impone al ciudadano comprobar que la información denegada existe o demandar que el sujeto obligado la genere. 5.3 % de todas las solicitudes en la historia del sistema han recibido la respuesta formal de inexistencia. La proporción más alta (8.7 %) se registró en 2008 y ha declinado hasta 4.0 % en 2019 (gráfica 4).
Gráfica 4. Proporción anual de respuestas clasificadas como “Inexistencia”
Esta disminución parece ser un logro, pero en realidad oculta una práctica creciente más problemática: las solicitudes que reciben una respuesta oficial de “entrega” aunque no se proporcione toda la información solicitada. Nosotros analizamos a profundidad 5000 solicitudes de información y sus respectivas respuestas para evaluar qué tanta información realmente se proporcionó al solicitante. Nuestros datos indican que, en una proporción importante, las solicitudes cuya respuesta se clasificó en el sistema como entrega de información no entregaron toda la información solicitada. En muchos casos se registra la entrega de información, pero lo único que se entrega al solicitante es un oficio en el que se indica la inexistencia. La gráfica 5 muestra un aumento notable en la proporción de solicitudes que “disfrazan” su respuesta de inexistencia de este modo, registrando la respuesta como “entrega” aunque dentro de los archivos proporcionados al solicitante una parte o toda la información solicitada está declarada inexistente. Este hallazgo concuerda con otros análisis sobre el tema, por ejemplo el de la Métrica de Gobierno Abierto de 2019. De acuerdo con dicho ejercicio, al realizar un muestreo con 51 sujetos obligados, 2 % de las solicitudes respondidas a nivel federal se catalogaron como inexistencias; de ese total, 8.67 % procedieron con recursos de revisión. Del total de recursos interpuestos contra las inexistencias, 48.4 % obtuvo una resolución de modificación o revocación.8
Figura 5. Proporción anual de “Inexistencias” disfrazadas como “Entrega”
Estos datos evidencian que el aprendizaje de la burocracia en el ámbito de la transparencia ha servido no sólo para mejorar la experiencia del ciudadano sino también para evadir las obligaciones de transparencia. Aunque en algunos casos estas prácticas pueden estar sustentadas legalmente, esta táctica por parte de los sujetos obligados socava el espíritu del acceso a la información e introduce obstáculos que disuaden a los ciudadanos de seguir utilizando el sistema. Este tema es una importante área de oportunidad para que el INAI fortalezca la relación entre los ciudadanos y los sujetos obligados, ya que podría apoyarse en los propios solicitantes para monitorear la calidad de las respuestas que reciben, particularmente para alertar sobre el cumplimiento superficial.
3. El beneficio de la experiencia y el conocimiento (expertise) para aprovechar el acceso a la información
Un tercer enfoque de nuestro análisis ha sido identificar, a partir del texto de las solicitudes, el perfil del solicitante y su impacto en la calidad de la respuesta. Por perfil nos referimos al nivel de experiencia y conocimiento, que se refleja en tres características del texto de la solicitud: (1) lenguaje legal, incluye referencias al marco legal, por ejemplo, alguna mención a la ley de transparencia o a otros instrumentos legales; (2) lenguaje específico, indica conocimiento interno de las instituciones gubernamentales, por ejemplo, haciendo referencia a documentos oficiales por su nombre; y (3) lenguaje especializado, indica dominio de alguna área de política pública, haciendo referencia a conceptos técnicos relacionados, por ejemplo, con la medicina, la ingeniería o la contabilidad.
La presencia de estas tres formas de lenguaje revela un solicitante con alto nivel de conocimiento, en muchos casos procedente de una OSC, del periodismo o incluso de la IP. Cuando prolifera este tipo de lenguaje en las solicitudes, es muestra de que el sistema está desempeñando en mayor medida su función de acceso intermediado. Al contrario, si las solicitudes que usan este lenguaje representan una proporción baja del total, esto nos indica que el sistema está desempeñando una función más cercana al acceso masivo.
Nuestra evidencia sugiere un creciente dominio del sistema mexicano de acceso a la información por parte de usuarios con mucho conocimiento. Desarrollamos un índice que refleja la presencia de estos tres tipos de lenguaje y aplicamos modelos de machine learning para calificar el nivel de conocimiento reflejado en cada solicitud de información. Como demuestra la gráfica 5, este índice ha aumentado en la historia del sistema.
Gráfica 6. Puntaje promedio anual del índice de expertise
Además, existe una marcada tendencia en la que las solicitudes de los expertos reciben cada vez mejores respuestas en relación a las solicitudes de los no expertos. Un indicador sencillo —aunque imperfecto— de la calidad de la respuesta es el número de días hábiles que tarda la dependencia en responder. La gráfica 6 muestra el plazo promedio que demoran las dependencias para responder solicitudes con niveles altos y bajos del índice de experiencia y conocimiento.
En los primeros ocho años del sistema, las solicitudes de los “no expertos” recibían, en promedio, respuestas más rápidas. Por ejemplo, en 2008, una solicitud con un índice de conocimiento alto tardaba casi 25 días hábiles para recibir respuesta, mientras que una solicitud con un índice bajo tardaba, en promedio, cinco días menos. Sin embargo, en los años siguientes, las dependencias mejoraron constantemente en su capacidad para contestar a las solicitudes de los “expertos”, mientras que la celeridad de sus respuestas a las solicitudes de los “no expertos” se estancaba. Desde 2012, las solicitudes de los “expertos” reciben respuestas más rápidas que las de los “no expertos”.
Gráfica 7. Calidad de respuesta anual según índice de expertise
Estas cifras revelan que el sistema mexicano aparentemente está evolucionando para cumplir mejor su función de acceso intermediado. Por un lado, esta tendencia señala cierta madurez del ámbito de acceso a la información en México. Se ha desarrollado un ecosistema de expertos quienes —a base de prueba y error— han refinado “mejores prácticas” para pedir con éxito información al gobierno. Por otro lado, esta tendencia también podría dejar rezagados a aquellos solicitantes nuevos o que no pueden acceder a conocimientos expertos.
¿Cómo aprovechar lo aprendido para mejorar el sistema mexicano de acceso a la información?
¿Cómo aseguramos de aquí en adelante que el sistema de acceso a la información en México cumple con estas dos funciones? Nuestra interpretación nos lleva a concluir que el INAI debería de invertir en dos estrategias principales: promover la transparencia proactiva y facilitar una cooperación productiva entre las dependencias gubernamentales y el ecosistema de intermediarios de la sociedad civil.
En cuanto a la transparencia proactiva, nuestra aspiración es que la mayor parte de las necesidades de información del ciudadano común se resuelvan sin necesidad de entregar una solicitud de información. Aunque sólo una mínima parte de la población mexicana ha elaborado una solicitud de información en su vida,9 las unidades de transparencia de las dependencias gubernamentales ya se ven superadas con esta demanda. En entrevistas, el personal de estas unidades nos reporta que la baja calidad de muchas respuestas —por ejemplo las “inexistencias disfrazadas”— tiene mucho más que ver con la carga de trabajo que con la intención de esconder información. Una forma eficaz de promover la transparencia proactiva es establecer normas que exijan a los sujetos obligados a identificar la información más útil para su sector y hacerla pública en un formato accesible. Este proceso podría involucrar una comunicación mucho más directa y fluida entre los sujetos obligados y actores con experiencia en el acceso a la información. La identificación de dicha información permitiría cumplir mejor con las necesidades del acceso masivo al mismo tiempo que disminuye la carga de trabajo de las unidades de transparencia.
Nuestra segunda conclusión es que se puede hacer mucho más para aprovechar el ecosistema de “transparentólogos” que se ha construido en las últimas dos décadas. Esta comunidad incluye, por ejemplo, a los miembros de la Red por la Rendición de Cuentas, pero también muchas otras OSCs más pequeñas, además de periodistas, partidos políticos, académicos, empresarios, etc. Hay que reconocer que la fortaleza de la transparencia en México no descansa solamente en las instituciones gubernamentales sino, en gran medida en la existencia y consolidación de esta red de expertos, quienes han desarrollado estrategias diversas para sortear el proceso de solicitar información, vigilar el cumplimento de los sujetos obligados y desplegar la información en actividades colectivas. En vez de lamentar la profesionalización del acceso a la información, nuestra aspiración debe ser que el apoyo de estos intermediarios expertos sea accesible para todos los mexicanos.
Jésica Tapia • Brian Palmer-Rubin • Daniel Berliner • Benjamin Bagozzi • Aaron Erlich
1 Fuente: Anexo_2.1: Informe: INAI_2020:Vf.xlsx y Estadísticas semanales 28 de enero de 2021 página 8 RESUMEN AL 28 DE ENERO DE 2021. Un recurso de revisión es el medio que permite a los ciudadanos impugnar la respuesta otorgada por el Sujeto Obligado.
2 Ver: Banco Mundial. “Implementing Right to Information: Lessons from Experience” (2013). Para otras comparaciones internacionales ver: Global Right to Information Rating Map; Gregory Michener, Jonas Coelho y Davi Moreira. “Are governments complying with transparency? Findings from 15 years of evaluation”, Government Information Quarterly (2021).
3 Ver: Archon Fung, Mary Graham y David Weil. Full disclosure: The perils and promise of transparency. Cambridge University Press, 2007.
4 Fuente: Número de solicitudes de información pública presentadas por año según sujeto obligado del orden federal Anexo 1.1 Informe INAI 2020.
5 Para un análisis más detallado de la demanda de información pública ver Daniel Berliner, Benjamin E. Bagozzi y Brian Palmer-Rubin (2018) What information do citizens want? Evidence from one million information requests in Mexico. World Development, 109. 222 – 235. ISSN 0305-750X.
6 Las dependencias tienen la obligación de responder dentro de 20 días hábiles pero pueden solicitar una prórroga para extender el plazo hasta 40 días hábiles.
7 Ver: TanyaAlmanzar, Tanya, Mark Aspinwall y David Crow. “Freedom of information in times of crisis: The case of Mexico’s war on drugs”, Governance 31.2 (2018): 321-339; Jonathan Fox, Libby Haight y Brian Palmer-Rubin. “Proporcionar transparencia: ¿Hasta qué punto responde el gobierno mexicano a las solicitudes de información pública?” Gestión y política pública 20.1 (2011): 3-61.
8 Para un análisis más detallado acerca del problema de las inexistencias ver “El problema de las ‘inexistencias’ en el acceso a la información”, Animal Político.
9 Considerando la cantidad de solicitudes realizadas, si cada solicitud hubiera sido requerida por una persona distinta, apenas el 1.76 % de la población en México a 2020 hubiera ingresado una solicitud.