El presidente Andrés Manuel López Obrador ha encargado a los militares responsabilidades como la administración de aduanas, la construcción de obras públicas, la operación de programas sociales y, por supuesto, el manejo de la Guardia Nacional. Además, López Obrador no se ha cansado de exaltar en su discurso las virtudes del Ejército mexicano —“el pueblo uniformado”— al tiempo que el general Luis Cresencio Sandoval, secretario de la Defensa Nacional, cada vez muestra con mayor apertura su afinidad política hacia el presidente.
Por estos motivos, la militarización1 se ha convertido en un tema recurrente de nuestra discusión pública. Mucho se habla de los riesgos que implica para la democracia mexicana. Hay discusiones riquísimas sobre los posibles efectos (positivos y negativos) de la participación de los militares en labores de seguridad pública. También hay grandes debates sobre el desbalance en la relación cívico-militar y lo que algunos militares en retiro, preocupados por el giro actual de las instituciones, llaman la “desnaturalización” de las Fuerzas Armadas por su participación en tareas tradicionales del gobierno civil y en la administración de negocios públicos.
En suma, el debate se ha centrado en las consecuencias consumadas y posibles de la militarización. Se trata de una discusión fundamental si queremos, algún día, frenar la espiral militarista que lleva al menos tres lustros desplegándose. No obstante, me parece que estamos discutiendo sobre los efectos de la militarización sin comprender sus causas, sin entender el grado o la dimensión que ha alcanzado el fenómeno y sin prestar atención a cómo se ha ido desenvolviendo este proceso.
Rara vez observamos a la militarización desde una perspectiva histórica. Con esto me refiero a analizar el fenómeno como un proceso histórico-político que sigue en curso, con toda la complejidad que ello implica: una visión de largo aliento, un esfuerzo por encontrar cambios y continuidades en el tiempo, una voluntad de pensar el proceso sin caer en la polarización de nuestro debate público y asumiendo la responsabilidad de ver a quienes han impulsado la militarización no como actores que operan en el vacío, sino como agentes con intereses, circunstancias, capacidades y objetivos propios. Se trata, en fin, de considerar la cuestión a la luz de sus causas estructurales y no solamente de sus motivos coyunturales.
Los relatos históricos sobre la militarización que imperan en nuestra discusión pública son simplistas. Se suelen identificar dos momentos fundacionales en la militarización de distintas labores que antes correspondían al gobierno civil. Primero, el despliegue de elementos castrenses para combatir al crimen organizado durante el sexenio de Felipe Calderón, con el Operativo Conjunto Michoacán de 2006 como punto de partida. Segundo, la asignación de un cúmulo de responsabilidades civiles a las instituciones militares en el gobierno de López Obrador, con la construcción del Aeropuerto Felipe Ángeles y otras obras públicas como ejemplos insignia.
A grandes rasgos, las interpretaciones históricas que existen sobre la militarización parten de la siguiente secuencia: Calderón militarizó la seguridad pública, Enrique Peña Nieto mantuvo esa política y López Obrador encargó a las Fuerzas Armadas muchas otras tareas del gobierno civil.2 La conclusión a la que nos llevaría esta manera esquemática de observar el fenómeno sería que la militarización de Calderón es diferente a la militarización de López Obrador, por lo que pareciera que no hay un vínculo entre un momento y otro; o, si acaso hay una conexión, ésta es meramente inercial.
Curiosamente, los más férreos críticos de López Obrador y sus defensores más convencidos comparten este entendimiento inercial de la militarización, aunque con ligeras variaciones. Para ambos, al iniciar este sexenio en 2018, las Fuerzas Armadas ya estaban ahí, en las calles, combatiendo al crimen organizado, por obra de Calderón y omisión de Peña Nieto.
A partir de ese momento, buena parte de los obradoristas argumentan que el actual presidente se valió de las Fuerzas Armadas para combatir la inseguridad —esa “herencia maldita”— e impulsar su proyecto político transformador ante la incapacidad de las instituciones del Estado neoliberal —ese “elefante reumático”—. Por su parte, los críticos de López Obrador sostienen que el mandatario “se fue por la fácil” al mantener el combate militarizado a la inseguridad, aunque sin fortalecer simultáneamente las capacidades de las policías civiles —“como sí lo hizo Calderón con la Policía Federal”—. Asimismo, arguyen que el tabasqueño recurre al Ejército para satisfacer sus ambiciones autoritarias.
En síntesis, ambas visiones aceptan que hubo un cambio cualitativo —aunque unos en sentido positivo y otros en sentido negativo— en la militarización, pero no profundizan en las causas estructurales del fenómeno para explicar la conexión entre un momento y otro, más allá de la inercia: “los militares están desplegados en labores de seguridad desde el sexenio de Calderón y permanecen en ese estado hasta el día de hoy”.
Esta forma esquemática de mirar el fenómeno ayuda en poco a comprenderlo cabalmente. Más bien, los relatos descritos proyectan la impresión de que la militarización es un proceso que avanza al ritmo dictado por ciertas coyunturas que lo propician (como, por ejemplo, el fortalecimiento de los grupos del crimen organizado) o por decisiones unipersonales de nuestros presidentes.
Aunque importantes, estos elementos son insuficientes para explicar la militarización. Ante la necesidad de entender este fenómeno como un proceso histórico, con la creencia de que estudiar nuestra realidad política bajo una lógica sexenal limita nuestro entendimiento de los problemas nacionales, y con la firme convicción de que seremos incapaces de proponer soluciones adecuadas para frenar y revertir la espiral militarista si no la comprendemos históricamente, propongo que hay que entender la militarización como una deuda o un vacío de la transición a la democracia. Postulo la siguiente hipótesis:
La causa principal de la militarización es que el proceso de transición a la democracia no trajo consigo nuevos arreglos políticos ni un marco legal-institucional actualizado para regular y conducir la relación cívico-militar. Más bien, los viejos acuerdos informales y las prácticas políticas del régimen posrevolucionario siguieron gobernando las relaciones entre el poder civil y las instituciones castrenses.
A partir de la alternancia del año 2000, los gobiernos democráticamente electos fueron delegando a las Fuerzas Armadas cada vez más facultades y recursos, sin a la par construir nuevos arreglos políticos, instrumentos jurídicos y mecanismos de rendición de cuentas para regular la relación cívico-militar y limitar la capacidad de incidencia política de los cuerpos castrenses. Esto nos ha conducido al estado actual de las cosas: por un lado, tenemos un gobierno federal dependiente de las instituciones militares para cumplir un número cada vez mayor de responsabilidades; por otro lado, vemos a unas Fuerzas Armadas que administran cada vez más recursos, ejecutan cada vez más políticas públicas e influyen cada vez más contundentemente en la toma de decisiones gubernamentales y hasta en las discusiones legislativas.3
Puesto de manera más sencilla: no hay una militarización de Calderón y otra militarización de López Obrador. Se trata, más bien, de un proceso histórico-político transexenal, con muchas continuidades y algunos cambios entre un gobierno y otro. El origen principal y el hilo conductor de este proceso es la inexistente transición a la democracia en las Fuerzas Armadas.
Hace tiempo que dejé de ser un apologista de la transición a la democracia en México. Pienso que su principal acierto (nada menor) fue dar paso al pluralismo en nuestro país: a la apertura del régimen político, a la gradual liberalización del debate público y al posicionamiento de la participación ciudadana como piedra angular del sistema electoral. También considero, sin embargo, que los arquitectos políticos e intelectuales de la transición se equivocaron en algunos de sus diagnósticos y en muchos de sus diseños institucionales: por ejemplo, en la creencia de que todo problema público podía resolverse mediante la creación de un órgano autónomo especializado en la materia o en la noción de que las elecciones competidas y la posibilidad de alternancia, por sí solas, resultarían en mejores gobiernos. En consecuencia, la transición quedó trunca en diversos sentidos: mejoró algunos aspectos de nuestra realidad político-social, empeoró otros y algunos más se quedaron estancados en el antiguo régimen.
La relación cívico-militar fue uno de los elementos del régimen posrevolucionario que permanecieron vigentes luego de la transición. Es altamente probable que esto se explique, en buena medida, por la dificultad intrínseca de reformar al Ejército en cualquier contexto, en cualquier país: no es nada sencillo hacer ajustes a una institución cerrada, con alto espíritu de cuerpo, con gran aprobación social y, sobre todo, con el enorme poder real que otorgan las armas.4 Sin embargo, es posible que el consenso histórico sobre el papel del Ejército mexicano en el régimen posrevolucionario, que en ese entonces estaba vigente, también haya influido en la decisión del gobierno de Vicente Fox de no meterse con las Fuerzas Armadas.
Este consenso se basaba en el excepcionalismo del Ejército como heredero de la Revolución mexicana.5 El argumento era que, al contrario de lo que ocurría en otros países de América Latina, las instituciones castrenses mexicanas no tenían un origen elitista y conservador, sino popular y revolucionario. Además, se argüía que los cuerpos militares se habían despolitizado durante los años cuarenta y así permanecieron hasta los noventa.6 Por tanto, en medio del ímpetu reformista-democratizador del primer gobierno de alternancia y de los intelectuales que impulsaban la transición, no se percibía la necesidad de reordenar la relación cívico-militar, pues la sumisión castrense a la Constitución y el poder civil era incuestionable.
Estudios más recientes sobre el papel del Ejército en el régimen posrevolucionario han echado por tierra esta visión de las Fuerzas Armadas despolitizadas y sumisas ante el poder civil. Más bien, ahora se sabe que el Ejército era un jugador importante del sistema político mexicano: poco visible, pero con un gran peso.
Una de las obras más esclarecedoras en este sentido es Myths of Demilitarization in Postrevolutionary Mexico, 1920–1960 del historiador británico Thomas Rath, publicado en 2013 por la Universidad de Carolina del Norte. Lamentablemente, no hay traducción al español, pero la obra de Rath se introduce hábilmente en los recovecos y los matices del papel político del Ejército en el régimen posrevolucionario y en su relación con los gobiernos civiles.
El argumento central de Rath es que las Fuerzas Armadas no se despolitizaron totalmente a partir de los años cuarenta, y que el gobierno federal jamás abandonó por completo su dependencia en las instituciones militares para ejecutar sus políticas públicas y mantener la gobernabilidad del país. Por el contrario, los cuerpos castrenses seguían desempeñando funciones clave para el régimen, sobre todo a nivel territorial y regional: por ejemplo, la conducción de gobiernos locales, diversas acciones de represión y vigilancia de movimientos sociales y varias tareas de economía política, como el control de ciertos mercados ilegales o la venta de protección a particulares a cambio de una tajada de sus negocios.
A esto hay que agregar que las Fuerzas Armadas desempeñaron tareas de combate al narcotráfico —aunque, quizá, el término más adecuado sería gestión y regulación informal del mercado de las drogas— desde la década de 1970.7 En síntesis, como apunta Jorge Javier Romero: “El régimen del PRI se sustentó no sólo en su estructura corporativa y su maquinaria de control electoral, sino en las Fuerzas Armadas, que siempre fueron parte de la coalición de poder”.8
Así pues, los cuerpos militares del régimen posrevolucionario funcionaban como intermediarios entre el gobierno federal y las regiones, así como entre los negocios lícitos y los mercados irregulares o ilegales. El acuerdo político informal entre las instituciones castrenses y el gobierno civil era que, mientras las primeras pudieran seguir desempeñando esta (lucrativa y jugosa) función de intermediación, el segundo podía confiar en los militares como elemento clave para garantizar el orden y la gobernabilidad del país y, así, la estabilidad y la funcionalidad del régimen.
Este acuerdo político siempre estuvo acompañado y reforzado por un discurso oficialista elogioso hacia las Fuerzas Armadas, el cual se centraba en posicionar al Ejército como un digno representante de los sectores populares, un defensor de la patria, un garante de la unidad nacional y como la encarnación de la Revolución y su legado.
Sostengo que, ante la ausencia de una reforma profunda a las Fuerzas Armadas durante la transición, el acuerdo político informal entre los cuerpos militares y el gobierno civil permaneció vigente durante los gobiernos de alternancia, desde el año 2000 hasta la actualidad. También asevero que el discurso oficial elogioso hacia las Fuerzas Armadas, cuya función es reforzar este acuerdo político, ha continuado —con variaciones de tono, intensidad y forma, pero en esencia inalterado— durante las dos décadas que llevamos del siglo XXI. En suma: la relación cívico-militar se rige bajo los mismos arreglos, con las mismas prácticas, con el mismo intercambio de prebendas y favores, y bajo la misma retórica que se observaban en el régimen posrevolucionario.
Ahora bien, es importante matizar la hipótesis propuesta. La relación cívico-militar y el papel político de los militares no han sido idénticos en cada periodo presidencial ni en cada coyuntura política. Ha habido cambios en ambos aspectos en distintos periodos. Por ejemplo, las Fuerzas Armadas siempre han gozado de impunidad —su papel en la matanza del 2 de octubre y la Guerra Sucia es muestra de ello— pero un elemento que se ha sumado al acuerdo político entre civiles y militares es la ampliación de la impunidad hacia los crímenes o violaciones a los derechos humanos cometidas por elementos castrenses durante su participación en labores de seguridad pública. Me atrevo incluso a decir que ésta es una de las principales áreas en las que la transición jamás tocó al Ejército, toda vez que el proyecto democratizador buscaba construir un Estado de derecho, incluido un régimen amplio de protección a los derechos humanos, pero nunca intentó asegurar que las Fuerzas Armadas se sometieran a él. Tanto así que Vicente Fox, el primer presidente de alternancia, nombró a un militar de alto rango, el general Rafael Macedo de la Concha, como procurador general de la República.
Una posible excepción a la impunidad de los militares en casos de violaciones a derechos humanos es la reciente emisión de cuatro órdenes de aprehensión contra elementos del Ejército por su participación en el caso Ayotzinapa. Tres de ellos ya están detenidos, incluido el general retirado José Rodríguez Pérez, quien se desempeñaba como comandante del 27 Batallón de Infantería cuando se perpetró la desaparición de los 43 normalistas. Sin embargo, parece difícil que estas detenciones se hayan llevado a cabo sin el previo visto bueno de la Secretaría de la Defensa Nacional, lo que más bien reforzaría la hipótesis sobre el pacto de impunidad selectiva entre las Fuerzas Armadas y el gobierno civil.
A esta conjetura también abona la reciente dimisión del fiscal especial para el caso Ayotzinapa, Omar Gómez Trejo, luego de que el Ministerio Público Federal se desistió de 21 órdenes de aprehensión que había solicitado la Fiscalía General de la República (FGR), y había autorizado un juez de Procesos Penales Federales, en contra de 83 presuntos involucrados en la desaparición de los normalistas, incluidos entre 14 y 16 militares (según la fuente de prensa que se consulte). Versiones periodísticas aseguran que la renuncia de Gómez Trejo se explica por tres factores principales: las presiones de la Secretaría de la Defensa Nacional, la decepción de no poder investigar a fondo la participación del Ejército en los hechos y el sabotaje en el interior de la propia FGR.
En este punto, resulta conveniente regresar a los relatos simplistas sobre las “dos militarizaciones”: la de Calderón y la de López Obrador. Es verdad que el presidente panista centró la militarización en el combate al crimen organizado, mientras que el mandatario morenista la ha extendido a muchas otras áreas del gobierno civil. También es cierto que hay cambios importantes en el papel político de las Fuerzas Armadas entre ambos sexenios. Por ejemplo, el gobierno calderonista argumentaba que la función primordial de los cuerpos castrenses era garantizar la seguridad pública y la integridad del Estado ante el fortalecimiento del crimen organizado en términos financieros, territoriales y de capacidad de fuego, mientras que el gobierno obradorista arguye que, con la eficacia y la disciplina que lo caracterizan, “el pueblo uniformado” es un vehículo para impulsar y acelerar “la cuarta transformación”.
No obstante, en la militarización promovida por ambos mandatarios encontraremos criterios políticos para la utilización de los cuerpos castrenses en labores de gobierno: con Calderón, una clara búsqueda de legitimidad y una demostración de fuerza tras su accidentada llegada al poder en 2006; con López Obrador, la sustitución de incapacidades autoimpuestas al gobierno civil (por los recortes presupuestarios y de personal técnico) y la voluntad de acelerar la implementación de su proyecto político a fuerza de opacidad y arbitrariedad. Esos serían cambios en la relación cívico-militar y en el papel político de las Fuerzas Armadas, pero la gran continuidad —el hilo conductor de este proceso— sería que el Poder Ejecutivo puede seguir utilizando al Ejército con fines políticos, según las necesidades y el programa del gobierno en turno, porque los acuerdos y las prácticas que regulan la relación cívico-militar son informales y se basan en el intercambio de prebendas y favores.
Cualquier esfuerzo serio para analizar la militarización desde una perspectiva histórica debería partir de las siguientes preguntas: ¿cuáles son los principales cambios y continuidades en la relación entre el gobierno civil y las instituciones militares antes y después de la transición democrática de México? ¿Cuáles son los principales elementos formales (leyes e instituciones) e informales (prácticas políticas y arreglos económicos) que han regido la relación cívico-militar en México desde la alternancia en el poder? ¿Cuál es el origen histórico de esos elementos formales e informales? ¿Cómo han ido cambiando esos elementos desde finales del siglo pasado hasta la fecha? ¿Qué funciones de control territorial, economía política e intermediación entre los mercados legales e ilícitos desempeñan los militares? ¿Cómo han cambiado estas funciones durante las últimas tres décadas?
Estoy convencido de que responder estas preguntas —y otras más que surjan en el camino— es de vital importancia para trascender las explicaciones simplistas y coyunturales, en aras de comprender cabalmente las causas estructurales y los fundamentos sistémicos de la espiral militarista, lo que contribuirá a plantear soluciones realistas y creativas para revertirla.
Si no entendemos la militarización como una hija no deseada de la transición a la democracia, y continuamos observándola como el germen para la implantación de un régimen autoritario, entonces seremos incapaces de corregir el rumbo.
Jacques Coste
Internacionalista, historiador y autor del libro Derechos humanos y política en México: La reforma constitucional de 2011 en perspectiva histórica (Instituto Mora y Tirant lo Blanch, 2022).
Agradezco profundamente a Antonio Nájera, Luis Carlos Ugalde, Paulina Creuheras, Gibrán Ramírez, Hugo Garciamarín, John Keane, Carlos Becerril, Jorge Javier Romero y Diana Guillén. Algunos de ellos revisaron y comentaron versiones preliminares de este texto. Intercambiar ideas y reflexiones con todos ellos me ayudó a construir la hipótesis aquí presentada.
1 Una definición muy simple, pero a la vez completa, del término militarización es la que Daira Arana y Lani Anaya utilizaron en su sugerente texto “De la militarización al militarismo” de noviembre de 2020 en nexos: “La militarización [se puede entender] como un proceso mediante el cual diversos ámbitos de las funciones primordiales del Estado adquieren lógicas militares, los problemas se observan desde una perspectiva de amenaza o enemigo y se recurre a las dinámicas bélicas para solucionarlos”.
2 Un análisis ilustrativo respecto a los cambios y las continuidades en el papel político de las Fuerzas Armadas durante los gobiernos de Calderón y Peña Nieto es “Las fuerzas armadas de México bajo la administración de Enrique Peña Nieto (2012-2018): ¿cambio o continuidad?”, que Marcos Pablo Moloeznik publicó en la Revista del CESLA en 2017.
3 Ejemplos muy claros y recientes de cómo los militares intervienen en las discusiones legislativas son la aprobación de la reforma (claramente inconstitucional) para introducir formalmente a la Guardia Nacional en la Secretaría de la Defensa Nacional y la iniciativa de los diputados del PRI para extender la participación de las Fuerzas Armadas en labores de seguridad pública hasta 2028, las cuales contaron con el apoyo mediático del Ejército.
4 Un libro colectivo que contiene reflexiones muy enriquecedoras sobre el papel de los ejércitos en las democracias y sobre los problemas y desafíos que implica reformar a las Fuerzas Armadas durante procesos de transición democrática es Civil-Military Relations and Democracy, coordinado por Larry Diamond y Marc F. Plattner, y publicado por la Universidad Johns Hopkins en 1996.
5 En relación con este tema, vale la pena leer el ensayo “No es el pueblo”, publicado por Fernando Escalante en nexos, en enero de 2021.
6 Sorprendentemente, hasta el día de hoy algunos analistas siguen replicando el mito del excepcionalismo y la despolitización del Ejército mexicano durante el régimen posrevolucionario. Un ejemplo claro es el ensayo “Un aspecto ignorado en el debate sobre la militarización”, publicado por Guillermo Valdés en Letras Libres, en agosto de 2022. Ahí, el autor asevera que: “La preocupación se centra en los riesgos que tiene para la democracia el exceso de poder político que han adquirido las fuerzas armadas en este sexenio, al cual se sumarían los enormes recursos de la Guardia Nacional, que además se convertiría en la responsable de la seguridad pública en el orden federal. Con ello estaría rompiendo el equilibrio entre poder civil y militar, alcanzado después que los generales cedieran la presidencia de la república en 1946 y el ejército quedara vetado de la política”.
7 En ese sentido, la participación castrense en labores de combate al tráfico de estupefacientes no es nueva, pero el enfoque de guerra contra las drogas que empleó Felipe Calderón sí fue una auténtica novedad, puesto que el mandatario panista realmente inició una batalla abierta, declarada y frontal contra las bandas criminales. De los operativos más o menos discretos y focalizados pasamos al amplio despliegue territorial del Ejército y a la mediatización del combate a la delincuencia, incluyendo una retórica oficial con tintes bélicos. El discurso que el presidente Calderón pronunció el 22 de enero de 2007 en la XXI Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública es un ejemplo perfecto de ello: “Para ganar la guerra contra la delincuencia es indispensable trabajar unidos, más allá de nuestras diferencias, más allá de cualquier bandera partidista y de todo interés particular. La sociedad espera mucho de nosotros, espera resultados tangibles. Los mexicanos exigen que sus parques, sus calles, sus escuelas, sus colonias sean espacios seguros para sus familias donde los hijos puedan vivir y desarrollarse en paz, con tranquilidad y seguridad. Por eso nuestra entrega debe ser total y sin descanso. No cederemos ni claudicaremos ante el reto de brindar seguridad porque en ello está en juego el progreso de la Nación. Lo haremos por el bien de los mexicanos que vienen, lo haremos por el bien de nuestras familias y de nuevas generaciones de mexicanos que tienen derecho a un país más seguro y mejor, lo haremos por el bien de México”.
8 Extraigo esta cita de la estupenda reseña de Jorge Javier Romero sobre el libro de Thomas Rath: “Los militares nunca se fueron”, nexos, enero de 2021.