En días pasados, la Suprema Corte resolvió dos asuntos de enorme relevancia para la protección de los derechos fundamentales, en donde lo que estuvo en juego fue la capacidad de acción de las comisiones de derechos humanos (tanto la del ámbito federal como las locales). Y cuya decisión de la mayoría de ministros se dirigió a limitar, en ambos casos, precisamente los alcances de la función protectora de estos organismos.
Ahora bien, más allá del sentido de estas decisiones, que pronto se erigieron en blanco de crítica en diversos espacios de la opinión pública [1], es necesario enfocarse también en la actuación de los dos nuevos ministros en tales asuntos: Luis María Aguilar y Arturo Zaldívar. No hay que olvidar que su llegada a la Corte, sobre todo de éste último, es considerada por algunos como una excelente oportunidad para inyectarle frescura a nuestro tribunal constitucional. Sin embargo, al menos a partir de sus participaciones en estos debates, pareciese que el globo de expectativas que generaron se reventó. Veamos.
Durante la discusión del primer caso surgió una pregunta de suma relevancia[2]: ¿Cuáles son los derechos que pueden defender las comisiones de derechos humanos a través de la figura conocida como acción de inconstitucionalidad? ¿Se limita a aquellos que se ubican en nuestra constitución o se incluyen también los derechos contemplados en los diversos tratados internacionales suscritos por el Estado mexicano? No se trata, vale subrayarlo, de una disyuntiva vacua de las que luego tanto se regodean los abogados. No. Este tema es de enorme trascendencia pues ampliar la mira de ataque de las comisiones de derechos humanos, al permitirle escudriñar leyes que vulneren derechos ubicados en la constitución pero también en tratados internacionales, extiende a su vez el manto protector de estas instituciones que, entre otras, tienen la tarea de revisar justamente leyes que vulneren derechos fundamentales.
El primer problema que se encontraron los ministros al momento de resolver este acertijo fue un par de artículos constitucionales. Por un lado, uno establece que las comisiones de derechos humanos podrán atacar leyes por violación a cualquier derecho del ordenamiento jurídico mexicano, incluidos aquellos que ingresan a éste vía un tratado internacional, mientras que el otro determina que la acción de inconstitucionalidad sólo procede para proteger derechos insertos en la constitución[3]. Como suele suceder, en esto que se le llama justicia constitucional, ambos artículos no embonan de manera sencilla y sin fricciones. Y, por ello, fue indispensable interpretar.
La mayoría de los ministros[4], apoyados en una lectura literal, le dio preferencia al segundo artículo en análisis. Si el mismo diseño de la acción de inconstitucionalidad sólo contempla que ésta puede proteger derechos establecidos en la constitución, entonces, no hay mucho que debatir: es claro que no se puede ampliar a los derechos ubicados en los tratados internacionales.
La minoría de los ministros[5], por su parte, mediante una interpretación extensiva, se inclinó a darle mayor peso al primer artículo con el argumento de que una vez que se suscribe un tratado internacional, éste se suma a la madeja de normas jurídicas de nuestro país y, por tanto, también deben utilizarse como criterio para evaluar leyes por parte de las comisiones de derechos humanos.
Aquí, sin embargo, surgió un aspecto clave donde la actuación de los nuevos ministros fue francamente mediocre: para que esta posición de la minoría de ministros funcionase plenamente era indispensable discutir dónde se ubican jerárquicamente los tratados internacionales[6]. Pues si los colocas junto a la constitución se forma lo que algunos llaman un bloque de constitucionalidad[7]. Es decir, una política judicial expansiva de los derechos que suma los establecidos en un texto constitucional más los contemplados en tratados internacionales, conformando un amplio rasero (bloque) para calificar la constitucionalidad de leyes. Esta solución permitiría efectivamente ampliar el manto protector de las comisiones de derechos humanos, sin generar mayores problemas en la dinámica del resto del ordenamiento jurídico.
De otra manera, como lo señaló el ministro Cossío –quien a pesar de defender en otros casos posiciones garantistas, en éste también se sumó a la mayoría conservadora-, “…suponer que los tratados tienen la misma jerarquía que la Constitución me parece que [es] dar un salto al vacío que no corresponde con nuestra jurisprudencia.” Es cierto: la Corte ha entendido que los tratados internacionales, no importa si son de materia comercial o de derechos, se encuentran por debajo de la constitución y, por ello, para aceptar plenamente la postura de la minoría -que es por cierto la visión de avanzada que cada vez más cortes constitucionales y tribunales internacionales adoptan- era necesario rediscutir el tema de la jerarquía de los tratados internacionales. Y donde los nuevos ministros, toda vez que ellos nunca se habían pronunciado al respecto, tenían la oportunidad y la obligación de plantear su posición.
Los nuevos ministros, sin embargo, sumándose a la interpretación literal de la mayoría, simplemente no dejaron entrever su postura, sea para ratificar o criticar la interpretación de la Corte respecto la jerarquía de los tratados internacionales en materia de derechos fundamentales. Inclusive cuando la ministra Luna Ramos les hizo un guiño: “…al menos hasta ahorita, la unanimidad, salvo la opinión de los dos señores Ministros que se incorporaron recientemente, ha sido que los tratados internacionales sí se encuentran por debajo de la Constitución…”
¿Por qué estos ministros no ofrecen una postura sobre este problema? ¿Acaso no es un tema atractivo y relevante para un juez constitucional? ¿Será que, a tres meses de ser elegidos, todavía no se sienten en plena forma para sostener esgrimas argumentativas sobre este tipo de temas? En su comparecencia ante el Senado, cuando fue elegido como ministro, Arturo Zaldívar señaló: “La Suprema Corte debe emprender una mayor actividad en la protección y desarrollo de los derechos fundamentales. Es necesario construir un tribunal garantista en sentido técnico y no demagógico.” ¿Será que la vía para al alcanzar este objetivo es mediante una interpretación “letrista” de los acertijos constitucionales y dejando ir oportunidades para pronunciarse sobre temas claves en la protección de los derechos?
A los pocos días, estos ministros se enfrentaron a otro caso relevante en materia de derechos fundamentales[8]. Aquí la pregunta toral consistía en determinar si cierta disposición legal, que establece que la PGR debe proporcionarle información a la CNDH cuando ésta la solicite, estaba redactada de tal manera que la PGR podía determinar de manera enteramente discrecional (y, por tanto, inconstitucional) cuando facilitaba tal información[9]. Lo cual dificulta el trabajo de la CNDH pues el éxito de investigaciones en casos de tortura o maltratos en las averiguaciones previas, por ejemplo, queda cabalmente al arbitrio de la misma institución que eventualmente puede cometer este tipo de abusos: la PGR. El punto a debate, entonces, no era si la PGR podía eventualmente argüir secrecía respecto sus expedientes frente a la CNDH o cualquier otra institución del Estado, sino si los términos en que fue redactada la regulación en análisis permitía que la PGR, sin ningún criterio mínimo para proteger derechos, determinase por sí misma si le facilitaba o no información a la CNDH.
Nuestros nuevos ministros, con el argumento de que el contexto que vive el país exige apoyar la eficacia gubernamental por encima de los derechos, se sumaron a la mayoría de ministros que confirmaron la constitucionalidad de esta regulación, con las consecuencias que hemos comentado respecto la protección de derechos por parte de la CNDH en las investigaciones de la PGR[10].
¿Qué podemos esperar en el futuro de los ministros Aguilar Morales y Zaldívar? No es posible, claro está, a partir de estos casos definir lo que será su trayectoria como jueces constitucionales. Son apenas un par precedentes. En los casi quince años que les resta de ministros, tendrán múltiples oportunidades para lucir como verdaderos jueces constitucionales. O para hundirse. Lo más relevante, no obstante, es estar pendientes de sus actuaciones, junto a la del resto de los ministros. Pues éstos no son los únicos ministros que no siempre votan y argumentan conforme a las expectativas e imagen que de sí han construido y, a su vez, hay ministros que por su moderación y discreción no brillan tanto en la opinión pública, pero que a lo largo de los años han construido una carrera inteligente y responsable. No hay que olvidar que finalmente el desempeño de nuestro máximo tribunal, está marcado por las debilidades y fortalezas propias de la condición humana de sus integrantes. Y, por ello, una vez que nos olvidamos de sus togas y solemnidades, la dinámica de la Suprema Corte, como cualquier otro juego de poder, puede ser fascinante.
Saúl López Noriega. Profesor de tiempo completo del Departamento de Derecho del ITAM
[1] Varios académicos, activistas, organizaciones no gubernamentales e, inclusive, la misma CNDH criticaron con argumentos bastante sólidos este par de resoluciones de nuestro máximo tribunal. Al respecto, ver los artículos de Miguel Carbonell “Garantistas de ocasión” en El Universal, 11 de marzo de 2010; Camilo Saavedra “Activismo judicial sin protección de los derechos humanos” en Nexos en línea, 12 de marzo de 2010; Ana Laura Magaloni “¿Qué quiere la Corte?” en Reforma, 13 de marzo de 2010; Emilio Álvarez Icaza “Otra de la Corte” en Reforma, 14 de marzo de 2010.
[2] Se trata de la acción de inconstitucionalidad 22/2009 interpuesta por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la cual demandó la invalidez de los artículos 1339 y 1340 del Código de Comercio.
[3] En primer lugar, tenemos el artículo 102, apartado B, primer párrafo: “El Congreso de la Unión y las legislaturas de las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, establecerán organismos de protección de los derechos humanos que ampara el orden jurídico mexicano…” En segundo término, tenemos el artículo 105, fracción II, inciso g): “La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del distrito federal, así como tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución.”
[4] La mayoría de 7 votos se integró por los ministros Sergio Aguirre Anguiano, José Ramón Cossío, Margarita Luna Ramos, Fernando Franco, Arturo Zaldívar, Luis María Aguilar y Guillermo Ortiz Mayagoitia.
[5] La minoría de 4 votos se integró por los ministros José Gudiño Pelayo, Sergio Valls Hernández, Olga Sánchez Cordero y Juan Silva Meza.
[6] Inclusive siguiendo algunos tratados internacionales y resoluciones de tribunales internacionales este asunto bien podría haberse resulto siguiendo el principio llamado pro homine. El cual, a grandes rasgos, establece que la interpretación jurídica siempre debe buscar el mayor beneficio para el hombre, es decir, que debe acudirse a la norma más amplia o a la interpretación extensiva cuando se trata de derechos protegidos y, por el contrario, a la norma o a la interpretación más restringida, cuando se trata de establecer límites a su ejercicio. Este principio está establecido en tratados internacionales que vinculan a México, ese el caso del artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José) y el artículo 5 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
[7] Ubicar jerárquicamente los tratados internacionales en materia de derechos en la misma posición jerárquica de la Constitución, es una política judicial expansiva de los derechos que en la jerga académica se le conoce como bloque de constitucionalidad. Es decir, la suma de los derechos establecidos en la constitución más aquellos ubicados en los tratados internacionales, conforman un amplio rasero (bloque) para calificar la constitucionalidad de los actos y normas jurídicas de un Estado de acuerdo a los derechos fundamentales.
[8] Acción de inconstitucionalidad 40/2009 interpuesta por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en la cual demandó la invalidez del artículo 5º, fracción V, inciso C), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República.
[9] Se trata del artículo 5º, fracción V, inciso C), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República: “Corresponde a la Procuraduría General de la República […] Velar por el respeto de las garantías individuales y los derechos humanos en la esfera de su competencia. En el ejercicio de esta atribución la Procuraduría General de la República deberá […] Proporcionar información a la Comisión Nacional de Derechos Humanos cuando lo solicite en ejercicio de sus funciones, siempre que no ponga en riesgo investigaciones en curso o la seguridad de personas.”
[10] En este asunto, la mayoría de 7 votos se integró por los ministros Sergio Aguirre Anguiano, Margarita Luna Ramos, Fernando Franco, Arturo Zaldívar, José Gudiño Pelayo, Luis María Aguilar y Sergio Valls. La minoría de 4 votos se conformó por los ministros José Ramón Cossío, Olga Sánchez Cordero, Juan Silva Meza y Guillermo Ortiz Mayagoitia.
la disntinguida Olga sanchéz cordero, es un ejemplo para todos que ella como mujer a sido capaz de realizar, y estar alli con los ministros, ademas no olvidemos que ella fue la que apoyaba la unión de parejas del mismo sexo, esto esta muy bien, porque todos necetimos ser felices. y ella sabe lo que es la felicidad. hay muchos articulos que hablan de la felicidad, sin embargo no dice que solo van a hacer felices las parejas o matrimonios de un hombre y una mujer sino que es general. aunque claro nosotros y ante nosotros es algo nuevo y no lo aceptamos, pero pues ya se aprobo la ley.
Efectivamente no encuentro una actuación extraordinaria con los nuevos ministros, creo que son un poco más de lo mismo, y es que partimos que su «impulso» deriva de un procedimiento político con formalismos jurídicos, por ende tendencioso. Los señores ministros deben comenzar a dilucidar conceptos como «supremacía», primacía», etc. más allá de la visión clásica de Jean Bodin.
Sin duda las dos resoluciones que analizas tienen una trascendencia enorme para el funcionamiento de la CNDH, y obviamente son susceptibles de crítica desde diversos ángulos. Sin embargo, me parece que tu artículo no aborda con detenimiento los argumentos esgrimidos por la mayoría durante la discusión de ambos asuntos. En el segundo caso en particular, todo indica que sintetizaste el argumento a partir de una nota periodística. Tu crítica luciría mejor si citaras directamente las palabras de los ministros involucrados.
Más allá de esta cuestión, creo que vale la pena abrir un debate acerca de la situación actual de la CNDH. Hoy día se trata de un órgano constitucionalmente incapaz de proteger efectivamente los derechos humanos, y que sin embargo atrae una atención mediática inmerecida. Frente a esta situación se plantean dos posibilidades: o se impulsa una reforma constitucional que dote a la Comisión de mayores facultades para incidir efectivamente en la actuación de los poderes públicos, o bien se reconoce la realidad y se elimina esta Comisión que por ahora sólo sirve de púlpito y fuente de ingresos para muchos políticos y académicos.
Felicidades por este esfuerzo de abrir a la opinión pública estos debates tan importantes para el país.
En uno de estos asuntos de Acción de Inconstitucionalidad el Ministro Silva no estaba presente cuando aconteció la votación, al incorporarse, destacó el necesario «Control de la Convencionalidad» que debe correr a cargo del Poder Judicial de la Federación, en atención a los criterios adoptados por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, precisamente en la sentencia del caso Radilla; llamó la atención que la vinculación de este caso con lo que se estaba resolviendo era que, si debía formarse un bloque de Constitucionalidad y los órganos no jurisdiccionales de protección de Derechos Humanos (Comisiones) pueden hacer´la confrontación de una «ley» con las dispocisiones de los Tratados de DH’s. Este «Bloque de Constitucionalidad» ya ha sido reconocido (aunque en votos concurrentes) en otros asuntos. A diferencia de otros países hermanos de Latinoamérica, nuestra Constitución no cuenta con cláusulas habilitantes de rango Constitucional de los instrumentos de Derechos Humanos, pero la mayor parte de la doctrina no cuestiona que la conexión de los instrumentos de Derechos Humanos se haga a la luz del artículo 133; en el debate se mencionó al Juicio de Amparo como instrumento preferente, pero la estrategia de litigio en esta Acción de Inconstitucionalidad era precisamente sus efectos generales. Saludos.
Excelente artículo, que pone la mira sobre la criticable actuación (es decir interpretación) de los nuevos ministros. Este tipo de críticas amplias, certeras, plenamente sustentadas son indispensables para dar cuenta del desempeño de la corte y llamarla a cuentas. Ejercicio deliberativo indispensable, pero apenas incipiente en México. Enhorabuena, Nexos, y abogado lópez noriega.