Esta es la cuarta entrada de una serie sobre la construcción de un sistema integral de cuidados en México. Las entregas anteriores son:
¿Por qué seguimos hablando del problema de cuidados en México
¿Qué no es un sistema de cuidados?
¿Cómo diseñar un sistema de cuidados?
(Parte I: poblaciones, enfoques y componentes)
¿Por qué se necesita un sistema?
Imaginemos un hogar tradicional (padre, madre, hijo de siete años e hija de cinco). En un día laboral normal, el padre y la madre entran a trabajar a las 8 de la mañana, igual que sus hijos a la escuela. Así que los dejan ahí a las 7:20 a.m. pues, aunque aún no empieza su jornada escolar, desde las 7 a.m. hay personal encargado de cuidarles hasta que sus profesores lleguen para iniciar las clases. Lo mismo ocurre al final de la jornada escolar: a las 2 p.m. sus profesores concluyen su jornada laboral, y las y los estudiantes se van al comedor. Tras haber comido, se van al patio o a los salones a jugar y hacer tareas, respectivamente, siempre bajo la supervisión del personal encargado de cuidarles. Su padre los recoge a las 5 p.m. (pues él termina su jornada laboral poco antes y el trayecto en transporte público es corto). Como cada jueves, al salir se van al centro de atención social de su municipio, donde se encuentran con su madre. Ahí, madre e hijo se quedan para que éste último reciba terapia, pues en unos de los chequeos de rutina cuando el pequeño tenía cinco años de edad, la médico familiar le diagnosticó problemas para el aprendizaje. Mientras tanto, padre e hija se van a casa a preparar los alimentos para cenar con el resto de la familia cuando vuelvan de la terapia. Tras dos años de recibir diversos tipos de terapia, y gracias al tiempo que sus padres pudieron dedicarle (por una licencia para cuidados) a capacitarse, finalmente el hijo tiene un desempeño escolar equivalente al del resto de sus compañeros.
A diferencia de lo que vemos en este ejemplo hipotético, un hogar tradicional en México experimenta otra realidad. Como no pueden dejar a sus hijos en la escuela antes de las 8 a.m., ni recogerlos después de las 2 p.m. (pues al no haber escuelas de tiempo completo los horarios son mucho menores a los de una jornada laboral), muchas terminan optando por no participar en el mercado laboral, o hacerlo solo si les permite un horario flexible o la mitad de la jornada. En los otros casos, la madre (y casi nunca el padre) tiene que hacer circo, maroma y teatro para que la vecina, la tía o la abuela (siempre una mujer) le haga el favor (a ella, como si el problema fuera sólo de ella) de llevar y recoger a sus hijos de la escuela. Los viernes de Consejo Técnico se vuelven un dolor de cabeza, y ni qué decir de las vacaciones de verano.
Por las tardes, las niñas y los niños que están con su madre en casa, muy probablemente hacen la tarea bajo su supervisión; aquellos que no, quizá no la hacen, o la terminan. Naturalmente, los maestros y las maestras en la escuela, quienes no han sido capacitados para ofrecer una educación inclusiva, ven con ojos favorables a las “madres dedicadas”, y reprueban enérgicamente el “descuido” de las que han optado por (o han tenido que) trabajar. Sobre los padres no tienen una opinión, porque ellos están haciendo “lo que les toca”: trabajar. Los problemas de aprendizaje de alguno de los pequeños, si acaso son detectados, aumentan la presión económica de las familias, pues después de visitar un número innecesariamente alto de instituciones públicas, rebasadas por la demanda o los limitados insumos para trabajar, terminan por llevarlo con un terapeuta del sector privado. Esto ocurre sólo esporádicamente, pues es lo único que pueden costear. Y si estos hogares no son biparentales sino que están a cargo solo de la madre (un escenario presente en 17.9 % de los hogares del país), buscar un servicio público ni siquiera es una opción, pues no pueden permitirse ausentarse en tantas ocasiones de su trabajo, ya que el hogar depende sólo de su ingreso. En estos casos, muy probablemente el pequeño terminará por abandonar la escuela al salir de la primaria, pues le parece demasiado complicado todo lo que ahí le enseñan, además de que se ha terminado de convencer que, como todos en su salón dicen, simplemente no es suficientemente inteligente.
Ante este panorama, no sorprende que sólo la mitad de las mujeres en el país participen en el mercado laboral (ni que muchas de ellas sólo trabajen jornadas parciales o en trabajos sin prestaciones laborales ni acceso a seguridad social). Tampoco sorprende que la carga mental recaiga casi exclusivamente en las mujeres (el 75.1 % de las personas que otorgan cuidados son mujeres; Encuesta Nacional para el Sistema de Cuidados, 2022), pues tanto dentro de los hogares, como fuera de ellos, son ellas quienes se espera que cuiden de los miembros del hogar. En pocas palabras, no sorprende que la pobreza, al igual que los cuidados, esté feminizada.
A diferencia del ejemplo de la familia tradicional mexicana, el ejemplo hipotético con el que iniciamos esta sección es fácil de contar, porque parece que las cosas pasan en automático: la oferta de servicios y regulaciones de cuidados en la escuela, las clínicas, las terapias y el trabajo se adaptan a las necesidades de las personas. Pero si ponemos más atención al ejemplo, lo que ahí ocurre no sólo es resultado de que el Estado amplió la cobertura de sus servicios de cuidado o creó nuevos servicios. Va más allá de eso: significa que el Estado (y no la familia) está asumiendo la responsabilidad de articular un conjunto de servicios para atender las necesidades específicas de cada hogar. Y eso significa que las familias no tienen que estar buscando entre una oferta desperdigada entre oficinas públicas a cargo de programas fragmentados o con cobertura insuficiente. Por eso importa que las intervenciones relacionadas con los cuidados estén articuladas. Y eso es lo que se logra con un sistema de cuidados: no la suma de intervenciones pequeñas, sino una respuesta integral a las necesidades de cuidados de los hogares.
Tener un sistema que funcione, sin embargo, no ocurre sólo por voluntad política o presupuesto. Requiere que las administraciones públicas construyan una oferta articulada, pertinente para las necesidades de las personas, a partir de una idea clara sobre qué se busca lograr, a quién se busca atender y quién es responsable concreto de hacerlo. En esta entrada explicamos precisamente esto: no nos centramos en los componentes sustantivos de los sistemas (los programas y servicios), sino en cómo los articulan en lógica de sistema.
¿Cómo se articulan los sistemas?
Como hemos explicado antes, la construcción de sistemas de cuidados no sólo supone crear reglas (licencias de maternidad, horarios flexibles), servicios (relevos para cuidadoras o rehabilitación para personas con discapacidad) o programas (capacitación para cuidadoras remuneradas o transferencias monetarias para cuidadoras no remuneradas). Lo crucial para que un sistema opere de esa manera no son los componentes sustantivos, sino los instrumentos que los articulan para su operación coordinada. En efecto, un sistema de cuidados es un conjunto de componentes (que pueden seleccionarse en distintas combinaciones, como ya explicamos en la entrada previa) que están articulados en torno a una población (personas cuidadoras o personas que requieren cuidados).
Con base en lo que la literatura sobre coordinación e integración de políticas ha identificado como necesario para lograr la articulación de políticas integrales, aquí argumentamos que hay tres instrumentos que sirven para articular un sistema: un marco de referencia que defina los objetivos, las tareas y los responsables; un espacio de decisión que pueda incidir en los componentes sustantivos del sistema para asegurar su funcionamiento en torno a las necesidades de la política integrada, y flujos de información que permitan conocer el desempeño de cada parte del sistema y las condiciones de las personas que se quiere atender.
Una idea concreta sobre los cuidados
En nuestro ejemplo hipotético, el sistema funciona porque detrás hubo un buen diagnóstico del problema, se diseñó una solución concreta (personas cuidadoras antes y después del horario de clases, actividades extracurriculares y provisión de alimentos en la misma escuela, y terapia asequible y accesible) y se establecieron responsabilidades claras para cada uno de los actores que participan en ella. La conjunción de estos tres factores constituye una idea concreta sobre los cuidados, que sirve de marco de referencia para el sistema. Este marco de referencia facilita la coordinación de todas las agencias involucradas en su implementación porque asigna responsabilidades y tareas concretas dirigidas al objetivo común. En otras palabras, se trata de que cada parte del sistema —las escuelas, las clínicas, los servicios y los programas— no sólo “lleguen con lo que ya hacían” y lo disfracen de sistema de cuidado, sino que se piensen como componentes centrales dentro de la vida de una persona: del niño con discapacidad, por ejemplo, para quien no basta un centro de rehabilitación, sino que también requiere quién lo traslade hasta ahí, acceso a los medicamentos adecuados, y regulación que permita a los centros o escuelas suministrarlos durante su estancia ahí, permitiéndole así a sus madres o padres dedicar ese tiempo a otras actividades.
El diseño del sistema debe responder, así, no a un conjunto de ideas sueltas o “buenas prácticas”, sino como una solución acorde con las causas del problema y con responsables claramente establecidos. Los sistemas pueden tener diversas lógicas, poblaciones o principios de diseño, pero estipulan en forma concreta qué se quiere lograr, con qué instrumentos y quiénes son los responsables.
Un espacio para decidir sobre el conjunto del sistema
En el caso hipotético que contamos antes, además de haber una idea concreta que sirve de marco de referencia para el sistema, hubo alguien que sentó a los actores relevantes —los responsables de alimentación, educación, terapias, etc.— a la mesa. Para complejizar un poco nuestro ejemplo y salirnos del molde de la familia tradicional, imaginemos que el hogar de pronto dejó de ser biparental, la madre se quedó sola con los niños y, como el abuelo de setenta años empezó a requerir apoyo para comer, vestirse y bañarse, y tiene un par de enfermedades crónicas, se fue a vivir con ella. El sistema tendría que tener la flexibilidad para identificar, adaptar y conectar su oferta (de salud o centros de día) a las necesidades cambiantes de los hogares, pero más importante, eso requeriría que alguien vea esta necesidad, identifique qué tan común es esta situación y, de ser así, cree nuevos componentes, de salud o cuidados gerontológicos, y asigne los responsables de ejecutarlos. Por eso, además de un marco de referencia, es necesario un espacio para la toma de decisiones sobre el conjunto del sistema, no sólo en el diseño sino en su operación regular.
En otras palabras, no se trata sólo de listar dependencias de gobierno y pedirles que colaboren y compartan información. El reto es más complejo: el espacio de decisiones debe poder tomar las decisiones estratégicas necesarias para el buen funcionamiento del sistema y supervisar cada uno de los componentes. Esta figura puede ser un actor (como una secretaria o un subsecretario), una agencia (la Secretaría de Bienestar o de la Mujer, por ejemplo), o una comisión integrada por representantes de los diversos sectores (salud, educación, desarrollo social, hacienda). Esa figura requiere también la autoridad necesaria para modificar el diseño de los diversos componentes del sistema, así como las reglas y procedimientos para su implementación. Sin esa autoridad, existe el riesgo de que el sistema no responda a necesidades diferenciadas y cambiantes, sino que sea una mera agregación de programas preexistentes que no se adecuan a las dinámicas del sistema. Finalmente, ese espacio debe también permitir identificar áreas de oportunidad y realizar los ajustes necesarios o escalarlos a quienes tienen la autoridad para tomar esas decisiones.
Flujos de información para tomar decisiones
Como hemos visto ya, los sistemas de cuidados son respuesta a una crisis que tiene múltiples causas, afecta a distintas poblaciones y puede atenderse mediante diversos componentes. Es precisamente por eso que se requiere contar con información sobre la operación del sistema. Lo importante no es contar con un software con la tecnología más avanzada, sino con cualquier mecanismo que permita contar con información para caracterizar el problema, identificar las necesidades cambiantes de la población, monitorear el progreso de cada componente en el logro de los objetivos, y tomar decisiones oportunas para el buen funcionamiento del sistema.
Retomemos nuestro ejemplo e imaginemos que la hija de cinco años tiene una discapacidad motriz. En este caso, el sistema de cuidados, además de todo lo que ya mencionamos, debe poder identificar las necesidades adicionales de esta familia y acercarles la oferta de servicios disponibles. Podrían acceder, por ejemplo, a centros de rehabilitación o programas de transferencias monetarias para cubrir los gastos extras, y los servicios educativos y de salud que reciben deberían contar con la infraestructura y los recursos humanos necesarios para garantizar sus derechos.
Un buen sistema de información contribuye a articular el sistema y facilita la toma de decisiones. La información sobre las personas y sobre el desempeño de los componentes del sistema permite mantener un diagnóstico actualizado de las necesidades de cuidado, de las condiciones de las personas que cuidan y de quienes los reciben, para poder identificarlas, incorporarlas a los programas o servicios y monitorear sus condiciones. Y esa información, compartida entre las dependencias a cargo de los componentes del sistema, permite tomar decisiones sobre su diseño, operación, presupuesto y cobertura. Y, desde luego, sirve para monitorear y evaluar al sistema en su conjunto, alertar sobre las necesidades no atendidas o nuevos componentes necesarios.
Un sistema no es un fin en sí mismo
En el reciente debate presidencial, las tres candidaturas ofrecieron un sistema nacional de cuidados. Y lo mismo hemos escuchado de las candidaturas a gubernaturas o presidencias municipales. Parecería que nadie se opone a la idea de un sistema de cuidados. Esa es una buena noticia, que debemos agradecer a las colectivas feministas, las legisladoras y funcionarias, a las organizaciones sociales y a las académicas que han exigido que el Estado se haga cargo de la crisis de cuidados que enfrenta la población. Pronto, sin embargo, ese consenso político deberá traducirse en decisiones técnicas, en deliberaciones complejas sobre los costos, los alcances y las prioridades.
Por ello, cuando escuchamos a los candidatos y las candidatas en los tres ámbitos de gobierno ofrecer sistemas de cuidado hay preguntas clave que deberíamos hacerles, que van más allá de qué componentes lanzarán (¿cuántas transferencias y a personas a partir de qué edad? ¿se entregarán tarjetas con efectivo o se abrirán guarderías?), o con qué recursos se financiarán. Hay que hacer preguntas sobre su diseño sustantivo (como las que planteamos en la entrada anterior), pero también sobre cómo se hará funcionar como un sistema: quién será el responsable, cuál será forma concreta del sistema y las agencias, servicios y programas participantes, qué información guiará la toma de decisiones y, sobre todo, qué pueden esperar las personas, en concreto, de un sistema de cuidados en su vida cotidiana.
Para que el sistema de cuidados funcione, tendremos que asegurarnos que el Estado logre articular intervenciones y coordinar su operación. Pero no debemos olvidar que, pese a los llamados simplificadores a “trabajar todas y todos juntos”, la coordinación es muy difícil, requiere un diseño cuidadoso y ha sido elusiva para el Estado mexicano, sobre todo en materia de política social. Desarrollar las habilidades técnicas y la voluntad política de tantos actores parece, en efecto, un cometido muy complejo y que tomará tiempo. ¿Por qué entonces nos empeñamos en proponer soluciones “articuladas”? ¿Por qué insistimos en que el sistema de cuidados en México esté compuesto de intervenciones (programas y servicios) articulados, y no nos conformamos con un conjunto de intervenciones sueltas? Porque no se trata de tener un sistema como un fin en sí mismo, sino de construir una oferta articulada de cuidados desde la mirada de las personas. Se trata de integrar una oferta pública para que las mujeres tengan oportunidad de desarrollarse, autocuidarse y, desde luego, de cuidar desde el amor, y no desde el agobio y sufrimiento. Se trata de generar una oferta articulada que permita y promueva que los hombres tengan una paternidad activa, y más presencia en los cuidados de la gente que aman. Se trata también de dar una solución integral de cuidados para que las niñas y los niños tengan las mismas oportunidades, independientemente del ingreso familiar; para que las personas mayores tengan un envejecimiento saludable y para que la discapacidad de una persona no la condene a vivir excluida de la sociedad, ni tampoco obligue a la familia a vivir en la pobreza. Cuando pensamos las políticas públicas desde la mirada de esas personas nos damos cuenta que se requieren respuestas que se ajusten a sus necesidades diversas y cambiantes y no sólo ofertas genéricas o intervenciones aisladas.
Cynthia L. Michel
Candidata a doctora por la Hertie School
Guillermo M. Cejudo
Profesor de la División de Administración Pública del CIDE y editor de Pacto federal
Adriana Oseguera Gamba
Maestra en Política Social Comparada por la Universidad de Oxford y en Evaluación de Política Social por Rice University