Probablemente ya se ha vaticinado hasta la saciedad que con Trump 2.0 podría llegar a su fin la estructura internacional levantada desde fines de la Segunda Guerra Mundial. Parece un pronóstico sombrío y, de hecho, muy pesimista, pero lamentablemente suele ser cierto que, salvo en el arte, la música, la literatura, la arquitectura y poco más, en casi todos los órdenes de la vida cuatro años son suficientes para destruir lo que, con todas sus imperfecciones, ha costado muchas décadas construir.
A ratos parece el mundo desgarrado de Stefan Zweig, la nítida representación de “la más terrible derrota de la razón y del más enfervorizado triunfo de la brutalidad de cuantos caben en la crónica del tiempo”.[1]
La democracia está en crisis; los principios éticos y los valores morales a que alguna vez aspiraron las sociedades civilizadas como código de conducta parecen piezas de museo arqueológico; el esfuerzo, el trabajo y el mérito importan poco o nada ante el regreso —modesto y achacoso— de un Estado benefactor que ya no tiene para repartir pero todavía renquea, y los fines de la educación han sido subvertidos porque como nadie aprende matemáticas, ciencias o lectura, entonces renunciemos a esas fruslerías utilitarias y volvamos, como los griegos, al idealismo de pretender edificar personas y sociedades buenas, santas, puras y castas que, desde luego, jamás han existido en un solo envase.
Y en esas estamos, en tiempos inciertos, según advertía Gramsci, donde “el viejo mundo se muere, el nuevo tarda en aparecer, y en ese claroscuro surgen los monstruos”. Los políticamente correctos, que abundan estos días, quieren intelectualizar la cuestión y calificar el trumpismo 2.0 como el estilo “transaccional”. No hay tal y llamemos a las cosas por su nombre: es matonismo puro y duro.
Ese lienzo pone en jaque muchas cosas, desde el canal de Panamá hasta el Kennedy Center de Washington, por décadas el emblema de la cultura en esa ciudad. Pero los dientes de la motosierra apenas empiezan a girar y vendrá más devastación, por ejemplo, en lo que desde la posguerra hemos entendido como un sistema internacional basado en reglas o en valores como solidaridad, ayuda o cooperación internacional, que al final del día eran la expresión de políticas de seguridad y equilibrios, ciertamente, pero también de principios que en algo ayudarían a modelar un mundo mejor, aunque no supiéramos en qué consistía exactamente ese mundo. Lo que se observa ahora producirá un cambio conceptual y político en la manera de interpretar y practicar esas nociones en un sistema que ha dejado de existir, al menos como lo conocimos durante el siglo pasado.
El origen y la evolución de la cooperación son bien conocidos tanto a partir del surgimiento del sistema de Naciones Unidas y sus distintas agencias como, posteriormente, de variados organismos internacionales, instituciones financieras multilaterales y otras entidades especializadas para regular el comercio o las políticas sanitarias. La secuencia de su aparición puede observarse en tres momentos más o menos claros. Uno son los años posteriores a la Segunda Guerra Mundial. Otro es con el inicio de las políticas de cooperación internacional como una forma de ejercer lo que algunos académicos llamaron soft power.[2] Y un tercero viene con la llamada última “ola democratizadora” tras la caída del Muro de Berlín, la desintegración de la URSS y la configuración aparente de un nuevo orden mundial con una superpotencia hegemónica y el supuesto fin de la historia.
Dentro de esta configuración, en la que otras regiones como América Latina y África no tuvieron un papel protagónico ni peso político y económico relevante, la función de la cooperación se multiplicó para contribuir a un sistema nervioso relativamente estable, orientado hacia la articulación de una especie de sociedad global. Sin embargo, el arreglo ha cambiado en diversas direcciones relativamente contrapuestas e inciertas, y en los pliegues de esa tensión ha florecido el desencanto y por ende la crítica a las promesas incumplidas que anticipaban la provisión de bienes públicos globales o compartidos gracias a ese tipo de cooperación.
Las preguntas son varias y corren por distintas pistas. Unas las ha formulado Jorge G. Castañeda —¿tienen los países ricos la responsabilidad de cooperar en el desarrollo de los países pobres?, ¿este desarrollo será “más factible, más rápido y más equitativo si son democráticos, respetuosos de los derechos humanos y honestos”?—. Otras van en la línea de calibrar la eficacia real que ha tenido (o no) la cooperación para solucionar problemas ingentes en los campos donde actúa (crisis humanitarias, seguridad alimentaria, educación, salud pública, democracia, derechos humanos) hasta la eficiencia y transparencia en su ejecución y la relación costo-beneficio, pasando por su correcto aprovechamiento en los países receptores, la rendición de cuentas o la conciencia colectiva de que es una política moral y materialmente valiosa para el mundo en su conjunto.
Probablemente en algunos de esos aspectos reside la explicación de lo que sucede hoy en ese campo, ejemplificado de manera brutal en la demolición de la Agencia para el Desarrollo Internacional de Estados Unidos (USAID) emprendida por Trump y el drástico recorte de fondos para (hasta ahora) media docena de agencias de la ONU, algunas de ellas en áreas clave como salud, migraciones, drogas y delitos.
Por un lado, los críticos de los organismos internacionales argumentan que el centro del problema es que su legitimidad “está disminuyendo, si no es que ya se ha agotado”.[3] Pero por otro, la movilización de recursos hacia países pobres en Medio Oriente, África o América Latina, no parece haber sido lo suficientemente productiva en términos de los progresos alcanzados. De hecho, muchos de los países que tienen años de recibir fondos de apoyo, aparecen en las peores posiciones de casi todos los índices (Somalia, Sudán, Nicaragua, Honduras, Libia, entre otros) y prácticamente clasifican en la categoría de “Estados fallidos”.
También es cierto que, dentro del sistema de Naciones Unidas o de los organismos financieros internacionales ha habido prácticas indeseables. Por ejemplo, sistemas altamente burocráticos y poco competitivos, meritocráticos o transparentes de selección y promoción de personal, especialmente en niveles medios y altos, o la falta de una clara y rigurosa rendición de cuentas. O bien salidas escandalosas (al menos indecorosas) como las de Dominique Strauss-Kahn del Fondo Monetario Internacional y de Mauricio Claver-Carone del Banco Interamericano de Desarrollo, ahora rescatado —con fuerte tufo a vendetta por cierto— por la administración Trump.
Parece lógico en consecuencia que, entre ambos extremos —el valor de la cooperación y esas prácticas controvertidas—, gobiernos despóticos como los de Trump, Bukele u Ortega ejerzan el matonismo como recurso y pretexto para justificar por qué detestan la cooperación internacional, o bien porqué el contribuyente sea escéptico acerca de su rendimiento real. Pase lo que pase, es claro que tendrá consecuencias en la forma como otros países, agencias y organismos internacionales conduzcan sus políticas de cooperación.
En el caso concreto de USAID, la administración Trump ha encargado una revisión de su organización, funcionamiento y operación para decidir sobre su futuro. Actualmente opera en 130 países con un presupuesto de aproximadamente 44 200 millones de dólares en el año fiscal 2024. Cuenta con más de 10 000 empleados, dos tercios de los cuales sirven en el extranjero. Según datos de la ONU, el gobierno de EE. UU. financió en 2024 cerca del 47 % de los recursos humanitarios a nivel global.
Durante buena parte de su existencia, USAID ha sido percibida desde posiciones opuestas. Unos sostienen que la mera idea de asistencia oficial para el desarrollo constituye un gasto inútil de recursos norteamericanos, y que cualquier apoyo al desarrollo por parte del país más rico del mundo debía canalizarse a través de la inversión privada. Otros sostienen que su “naturaleza curativa” actúa positivamente allí donde quizá nadie más lo haría. Menos claro es por qué le dio 68 millones de dólares a una organización privada de élite como es el World Economic Forum cuyo fundador y dueño ha sido además objeto de “numerosas acusaciones de acoso sexual y discriminación contra las mujeres y las personas negras”. Ejemplos de asignaciones poco claras o injustificadas de ese tipo han sido revelados estas semanas.
En América Latina, como lo recuerda Castañeda, también ha sido señalada por ser presuntamente instrumento de la CIA, aunque en realidad la región ha recibido fondos por apenas unos 1700 millones de dólares, menos que cualquier otra parte del mundo, y, de éstos, el 70 % va hacia cinco países. México recibió entre 2023 y 2024 unos 128 millones de dólares. No deja de ser ilustrativo que el matonismo de Trump se parezca tanto al de López Obrador, que combatió y atacó hasta el paroxismo a USAID y pidió formalmente a la embajada de EE. UU. en México que suspendiera sus apoyos a diversos think tanks. Y ciertamente el apoyo de USAID funcionó para documentar el descarado fraude electoral en Venezuela.
Bajo este común denominador, tiene sentido la hipótesis de que quienes más podrían beneficiarse del recorte de fondos para la cooperación serían justo los gobiernos de las dictaduras de la región, y de suspenderse la ayuda, la democracia y los derechos humanos se verán gravemente afectados en momentos muy críticos.
Como suele suceder, los malos ejemplos cunden rápidamente y lo que pase en este caso específico tendrá consecuencias no sólo respecto del sistema de cooperación internacional y de ayuda oficial al desarrollo sino que también puede precipitar una redefinición geopolítica de largo alcance e incluso incentivar un replanteamiento conceptual, con perfiles por ahora bastante inciertos, de los intereses estratégicos de EE. UU. Veamos.
La primera duda es si este escenario supone de plano el final del llamado soft power, tanto por la efectividad de los programas como por la falta de apropiación en los países receptores. En 2005, Paul Kennedy[4] recordaba por un lado las quejas de soldados y marinos norteamericanos destacamentados en los Balcanes porque lo suyo no eran las misiones de paz sino “combatir, matar y vencer”, y, por otro, que los beneficios de la ayuda no funcionan en “sociedades destruidas” sin establecer previamente gobierno, ley y orden. Con el tiempo, ambas consideraciones parecen haber resultado ciertas.
A partir de las malas experiencias, la moraleja es que una cooperación correctamente instrumentada facilita el desarrollo, el empleo, la seguridad y la prosperidad, lo cual es bueno para la democracia, los derechos humanos y las instituciones, pero también para el crecimiento económico y la expansión de los mercados abiertos. La combinación de esos factores, como señala Martin Wolf, hizo de EE. UU., con todos los matices que se quieran, una potencia hegemónica exitosa y, bajo ciertos parámetros, benigna. “Un mundo con países más prósperos, saludables y estables es un mejor lugar para vivir…Si EE. UU. va a dar la espalda a su sabiduría pasada, nos corresponde a los demás crear una vía multilateral para avanzar, mientras esperamos que EE. UU. encuentre por fin un camino de regreso a la luz”.
Ese es el segundo desafío mayúsculo. En la política internacional no existen los vacíos. Siempre hay quienes los llenan o por lo menos lo intentan. Aquí subyace un doble dilema y es bastante complejo. De un lado, el mundo está en un mal momento económico; según los análisis del Banco Mundial no sólo se desacelera el crecimiento económico, sino que el desempeño de los países en desarrollo se ha vuelto preocupante por el estancamiento en el ingreso per cápita, conflictos internos, incertidumbre política e institucional. Y de otro, si bajo el matonismo de Trump 2.0 EE. UU. quiere ser un nuevo imperio pero no pagar el costo de seguir ejerciendo ese “poder blando” mediante la ayuda y la asistencia como hasta ahora, ¿quién llenará el vacío?
Minouche Shafik, la expresidenta de la Universidad de Columbia, calcula que el flujo de recursos hacia países en desarrollo está creciendo con nuevos donantes como India, Rusia, Arabia Saudita, Turquía y los Emiratos Árabes Unidos, a menudo con objetivos geoestratégicos o comerciales y con nuevas orientaciones al gasto en temas como el cambio climático, pero en demérito de la asignación para reducción de la pobreza. La otra fuente son, desde luego, instituciones como el Banco Mundial que podrían canalizar más fondos a proyectos en educación, salud e infraestructura, pero son blancos potenciales para el matonismo.
¿Puede la cooperación salvarse confiando, como espera Shafik, en que de “las cenizas de las políticas de tala y quema de la administración Trump pueda surgir el ave fénix de un nuevo consenso sobre el desarrollo internacional”?. Difícil asegurarlo. Numerosos observadores coinciden en que una parte de la comunidad internacional, léase países desarrollados, civilizados, comprometidos y con recursos disponibles, podría estructurar una nueva red de soporte que en alguna medida reemplace la eventual retirada de la acción cooperadora.
Pero también habrá que multiplicar los aciertos y aprender de los errores cometidos. ¿Cuáles son las prioridades y por qué? ¿Cómo evaluar mejor la cooperación en términos de resultados concretos, medibles y transparentes? ¿Cómo modernizar la narrativa acerca de su importancia para los distintos públicos, algunos de los cuales no tenían, hasta ahora, idea de tal cosa? ¿Qué hacer en y con países probablemente fallidos en donde no hay cooperación que realmente funcione pero que producen migrantes, drogas, deterioro ambiental, odio y pobreza? Esta es la discusión pendiente.
En suma, es crítico hacer un llamado vigoroso sobre los peligros a que puede conducir el desinterés y la indiferencia de países, gobiernos y líderes respecto del servicio que la cooperación puede prestar para el fortalecimiento de las democracias, las libertades y el ejercicio de los derechos fundamentales. De lo contrario tal vez estemos, como escribía Zweig en 1942, “en un punto crucial: un fin y un nuevo comienzo”, pero sin saber cuales son uno y otro.
Otto Granados Roldán
Consultor internacional en educación y políticas públicas
[1]El mundo de ayer. Memorias de un europeo, Barcelona, Acantilado, 2011, p. 10
[2] Nye, J., “Soft Power”, Foreign Policy, 80, 1990, pp.153-171
[3] Maren Elfert, Euan Auld, “The waning legitimacy of international organisations and their promissory visions”, en Comparative Education, Vol. 60, 2024.
[4] “¿Poder duro contra poder blando”, El País, 19 de febrero de 2005.