México ha pasado de la militarización de la seguridad a militarizar la vida pública en su conjunto. Las Fuerzas Armadas mexicanas han acaparado al día de hoy docenas de funciones correspondientes a las autoridades civiles, entre las que destacan:
1) La provisión de seguridad pública a nivel federal (por medio de la Guardia Nacional, una policía disfrazada de iure como civil pero de facto militar); 2) la administración de puertos (Semar), aeropuertos (Sedena y Semar) y aduanas (Sedena); 3) la construcción de megaproyectos de obra pública (AIFA, Tren Maya, Bancos del Bienestar, etc.); 4) la aplicación de la política migratoria (en particular centrada en el arresto de migrantes indocumentados); 5) el monopolio de la estrategia federal de ciberseguridad (por medio del mando militar asignado por encima del mando civil del CERT-MX de parte de Sedena y la creación de la Coordinadora General del Ciberespacio al interior de la Semar);1 6) la distribución de medicinas de la Megafarmacia del Bienestar; 7) la producción de plantas y semillas para el programa “Sembrando Vida”.
¿Cuál es la consecuencia de este desbordamiento de la esfera de influencia militar en la democracia mexicana? ¿Qué efecto tiene la militarización de la seguridad y de la vida pública en las relaciones cívico-militares en México? Para responder a estas preguntas es importante entender el origen histórico de la relación entre el poder militar y el poder civil en México tras la Revolución mexicana y sus ecos contemporáneos.
Desde la independencia de México en 1821 y hasta 1946, la mayoría de los presidentes de México y los gobernadores de los estados de la República fueron militares. La razón es intuitiva: en un país convulso por constantes guerras civiles e intervenciones extranjeras, las armas y no las urnas eran el mecanismo preferido de acceso al poder político.2 La transición de una presidencia militar a una civil se logró por medio de una serie de reformas preparatorias emprendidas por los generales Lázaro Cárdenas y Ávila Camacho entre 1937 y 1946, y sobre todo, por vía de lo que históricamente se conoce como el “pacto de 1946”, una serie de acuerdos tácitos entre civiles y militares para garantizar una transición pacífica y duradera del poder.3
El pacto de 1946 tenía dos grandes cláusulas:
- Un pacto de no intervención mutuo. Los militares limitarían su participación en la vida pública del país y, a su vez, los civiles mantendrían una supervisión mínima de la operación y finanzas de las Fuerzas Armadas.
- Los militares cederían su estatus de élite política a cambio de convertirse en una élite económica.
En virtud de que el pacto nunca fue puesto por escrito, la vía para rastrearlo es sobre todo negativa. ¿Qué falta en el diseño político mexicano que impide un control democrático de las Fuerzas Armadas? ¿Qué mecanismos han sido excluidos de forma deliberada para que las Fuerzas Armadas no rindan cuentas? ¿Qué ausencias hay que nos distinguen al mismo tiempo de los países democráticos de Europa-Norteamérica y de las dictaduras militares sudamericanas del siglo XX?
No intervención civil en la política militar
Ausencia de secretarios de la defensa y marina civiles. El artículo 16 de la Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea (LOEFA), así como el 56 de la Ley Orgánica de la Armada de México, impiden al presidente de la República designar libremente a quien desee como secretario de la Defensa o Marina. El presidente está obligado a elegir entre el grupo de generales de división y almirantes, mismos que a su vez constituyen un club selecto. No cualquier militar y marino es elegible a alcanzar esta máxima jerarquía militar, sino sólo los egresados de los planteles insignia de cada dependencia, el Heroico Colegio Militar y la Heroica Escuela Naval Militar. Todos los demás militares (odontólogos, ingenieros, auxiliares administrativos), pueden aspirar máximo a la jerarquía de general de brigada y vicealmirante respectivamente.
El presidente de la República está impedido por ley para nombrar secretarios de la Defensa y Marina civiles. Puede elegir al director de la orquesta, pero sin importar a quien elija, la orquesta seguirá tocando la misma música que ha tocado los últimos cien años.
Ausencia de auditoría civil del gasto militar. Sedena y Semar cuentan con su propio auditor y contralor. Bajo el amparo de todos aquellos rubros que la Ley General de Transparencia contempla como seguridad nacional, los militares carecen de ojos externos que monitoreen su gasto, prestándose a toda clase de abusos. La propia Auditoría Superior de la Federación, aun con la posibilidad de fiscalizar el gasto militar, con frecuencia prefiere no antagonizar a los militares.
Ausencia de control legislativo. El Senado con frecuencia no ejerce su labor de auditoría y control de calidad en torno a los ascensos de coroneles, capitanes de navío, generales y almirantes de Defensa y Marina. Aunque por ley el Senado debe evaluar los perfiles a ascender y ratificar los ascensos propuesto por el presidente, la única instancia moderna donde el Senado rechazó un ascenso fue el del general José Luis Sánchez León, a quien en 2018 le fue negado su ascenso por el caso de la ejecución extrajudicial cometida en Tlatlaya durante su tiempo como comandante de la XXII Zona Militar. Esta negativa del Senado resultó ser inconsecuente, pues al día de hoy disfruta de su situación de retiro con la jerarquía que el Senado le negó, es decir, la de general de división.
Además, de forma tradicional las comisiones de Defensa y Marina del Congreso son presididas cada legislatura por un marino o un militar. Y aun en aquellas instancias en que no son presididas por el mismo ente que se pretende fiscalizar, carecen de dientes para auditar el gasto y operación cotidiana de las Fuerzas Armadas. La mayor prueba de ello fue el incidente de Guacamaya Leaks, en el que, sin ninguna sanción judicial, el secretario de la Defensa se rehusó a comparecer ante el Congreso para dar cuenta del hackeo. En palabras de Adán Augusto López, en virtud de la forma “irrespetuosa” en que se le exigieron cuentas del incidente de ciberseguridad al general.
Fuero de guerra. A pesar de que la Guerra de Reforma se peleó, entre muchas otras razones, por la existencia del fuero militar, a la fecha los militares tienen sus propios tribunales, ministerios públicos y abogados defensores. De conformidad con el artículo 14 de la LOEFA, el secretario de la Defensa tiene control total del sistema de justicia militar. Es el comandante tanto de los acusados como de los defensores, los investigadores y los jueces, y como tal, la justicia militar no es más que un apéndice del general secretario.
Hasta la década de los noventa este poder era incluso extensivo a la Suprema Corte de Justicia, puesto que en el siglo XX se procuraba tener en todo momento un ministro militar en la Corte, procedente del sistema de justicia militar. El último ministro militar de la Corte fue el general Carlos García Vázquez, quien fungió como ministro de la SCJN entre 1986 y 1994.
¿La nueva timocracia?
Los militares han retornado de lleno a la esfera pública a expresa petición de las autoridades civiles y con el respaldo de su popularidad entre la población mexicana. El problema, sin embargo, es que el pacto de 1946 no estaba diseñado para romperse. No contemplaba que los militares acapararan niveles de intervención pública, protagonismo político y presupuesto comparables a los de la posrevolución mexicana. Equivale a permitir el paso de agua a una presa a la que de forma deliberada desde 1946 se le removieron todos los sistemas de monitoreo, control y frenos de emergencia precisamente porque se asumía que dicha presa nunca volvería a entrar en operación.4
Candidaturas como las del general Alfonso Duarte Múgica y la del general Oliver Cen en la actual contienda electoral no ocurren al alto vacío, ocurren en un contexto en el que ni siquiera un presidente o presidenta de la República podría detener la ola militarista aunque quisieran. Carecen de las herramientas, de los candados, de las sanciones e incentivos que sí existen desde hace siglos en las democracias. Sin fiscalización del gasto militar, sin control legislativo genuino, sin secretarios de la Defensa civiles que monitoreen la operación diaria de las tropas, y sin un servicio de justicia militar auténticamente abocado a la justicia y no a las sentencias por consigna, cualquier titular del Ejecutivo que pretenda transformar las relaciones cívico-militares en México en clave democrática entraría a una batalla sin casco, sin fusil, sin pertrechos, sin refuerzos y sin refugio al cual emprender la retirada. En un escenario en el que no se tiene poder de cambiar el resultado (la militarización de la vida pública en México), la tentación puede ser optar por pretender que se está de acuerdo, con el afán de comprar alguna simpatía del sector militar.
Víctor Hernández
Director de Formación de México Unido contra la Delincuencia
1 El Centro de Respuesta a Incidentes Cibernéticos (CERT-MX) de la División Científica de Policía Federal fue puesto bajo supervisión del teniente coronel de infantería Jorge Jesús Borrego Álvarez tras la creación de la Guardia Nacional.
2 Véase Joseph Schlarman, México tierra de volcanes, trad. Carlos De Maria y Campos, Porrúa, 2012
3 Véanse: Edwin Liewen, Mexican Militarism: The Political Rise and Fall of the Revolutionary Army 1910-1940, University of New Mexico Press, 1968; Thomas G. Rath, Myths of Demilitarization in Postrevolutionary Mexico, 1920-1960, University of North Carolina Press, 2013; Jordi Díez, “Civil-Military Relations in Mexico: The Unfinished Transition”, en The Oxford Handbook on Mexican Politics, Oxford University Press, 2012, pp. 265-285; Arnaldo Córdova, La formación del poder político en México, Era, 2018
4 Véase, de mi autoría: Víctor Hernández, “The Self-Government of the Mexican Armed Forces: The Political Rise of the Mexican Army During the War on Drugs”, King’s College London, 2023
Un tema siempre olvidado y es muy grave, se requiere un general con alta mira y democrático tipo Washington o Eisenhower para resolver el tema