La administración de Andrés Manuel López Obrador ha aseverado varias veces que la Iniciativa Mérida —el programa de cooperación de seguridad entre México y Estados Unidos que definió buena parte de la estrategia del combate al narcotráfico durante más de una década— se había terminado. En 2019, el presidente se desvinculó del acuerdo. En el marco de las políticas de austeridad y “abrazos, no balazos”, el presidente rechazó el apoyo estadunidense con relación a la seguridad: “No queremos que haya cooperación para el uso de la fuerza, queremos que haya cooperación para el desarrollo, no queremos la llamada Iniciativa Mérida”. En noviembre de 2020, Marcelo Ebrard, Secretario de Relaciones Exteriores, anunció que no se había recibido “ni un helicóptero” de la Iniciativa Mérida y, a finales de septiembre de 2021, ha repetido el refrán “ya se acabó la Iniciativa Mérida”.
Estas declaraciones no parecen reflejar la realidad de la Iniciativa Mérida por varias razones. Primero, hay que entender que el acuerdo para la cooperación militar —la primera imagen pública de la iniciativa— no ha existido como tal desde hace nueve años, pero que muchos de los programas con origen en la Iniciativa Mérida siguen en operación bajo el régimen de desarrollo social e institucional que la ha reemplazado. Además, en ningún momento han dejado de fluir los recursos que alimentan este acuerdo. Por lo tanto, surgen preguntas importantes sobre la transparencia en la cooperación internacional, tanto por el lado mexicano como por el estadunidense.
La Iniciativa era un acuerdo en el marco de cooperación internacional: formalizó la provisión de recursos y entrenamiento por parte de los Estados Unidos a cambio de reformas profundas al sistema de justicia penal mexicano.1 Se pactó en 2007 entre los presidentes Felipe Calderón y George W. Bush después de décadas de una relación contenciosa en ese sector. Bajo el acuerdo, el sector de seguridad mexicano recibía apoyo en la forma de equipo, de ayuda en la implementación del nuevo sistema de justicia, de técnicas de inteligencia y de entrenamiento policial, militar y judicial.2 Estos apoyos fueron condicionados a la implementación de buenas prácticas para la protección de los derechos humanos, lo cual se manifestó, en parte, en la transformación total de la justicia penal de un sistema inquisitivo a un sistema acusatorio.3 A su vez, esto implicaba la creación y transformación de instituciones y el cambio de muchas lógicas organizacionales. Todo lo anterior era destinado a fomentar la cooperación para apoyar la seguridad en los dos países.4
La primera versión de la Iniciativa, inaugurada en 2008, tenía cuatro componentes programáticos: antinarcóticos, seguridad fronteriza y antiterrorismo; seguridad pública; construcción de instituciones y apoyo de programas.5 En 2011, estos componentes se transformaron en los llamados “cuatro pilares” de la Iniciativa Mérida: 1) interrumpir la capacidad de operación del crimen organizado; 2) institucionalizar la capacidad de sostener el Estado de derecho; 3) crear una frontera modernizada; y 4) construir comunidades fuertes y resilientes.6 Para estos objetivos, se utilizaban tres cuentas gubernamentales: Control Internacional de Narcóticos y Aplicación de la Ley (INCLE, por sus siglas en inglés), el Fondo de Apoyo Económico (ESF) y el Programa de Financiamiento Militar Extranjero (FMF), aunque los fondos del último no han formado parte de la Iniciativa Mérida desde el año 2012.7
Ilustración: Augusto Mora
¿La Iniciativa Mérida sigue en operación?
Si vemos a la Iniciativa Mérida como los programas que surgieron del acuerdo y el financiamiento correspondiente —y no solamente como un documento o concepto político— es evidente que ésta nunca se acabó. Ha sufrido varias transformaciones, pero el hilo conector de los recursos y el enfoque principal ha sido constante desde 2008 hasta 2021.
Primero, hay que reconocer que la Iniciativa Mérida que existía en 2018 no era la misma que se enfocaba en la militarización de 2008 a 2010. Por eso, el discurso que exige el fin de la cooperación militar es inexacto. La FMF —es decir: la cuenta que financió los helicópteros que formaron parte de los primeros años del acuerdo— dejó de ser parte de la Iniciativa Mérida en 2012.8 La cooperación militar entre los dos países sigue en pie hasta el día de hoy, pero de forma separada a la iniciativa9 (aunque existe controversia alrededor de la entrega de esos fondos debido a las dudosas prácticas de la Guardia Nacional con relación a los derechos humanos). Irónicamente, esto significa que la Iniciativa Mérida, como vehículo para la cooperación militar con los Estados Unidos, terminó seis años antes de que López Obrador tomara la presidencia. A través de los años, el enfoque del acuerdo ha migrado del fortalecimiento de las prácticas de seguridad hacia el desarrollo social e institucional necesario para sostener una sociedad más segura.10 Ya no existía —al menos bajo la Iniciativa Mérida— una “cooperación para el uso de la fuerza” a la que ponerle fin.
Los datos de la Agencia Mexicana de Cooperación Internacional para el Desarrollo —o AMEXCID, un órgano de la Secretaría de Relaciones Exteriores— indican que todos los programas en los sectores de seguridad nacional y asuntos de orden público y seguridad interior han terminado o están por terminar, con una excepción: “Prevención de la violencia en comunidades seleccionadas en México”.11 Lo que es más: se ha reportado que la base de datos de AMEXCID está atrasada y que, por ende, pueden existir programas nuevos que no se han registrado. Por el lado estadunidense, la justificación del presupuesto del Departamento del Estado para el año fiscal 2022 pide la evaluación de los programas de la Iniciativa Mérida dentro de los 90 días después de su aprobación, lo que implica que aún hay programas activos a evaluar; además, se puede encontrar una descripción de la Iniciativa Mérida como uno de los programas de cooperación en curso entre los Estados Unidos y México en la página de la embajada estadunidense (actualizada el 7 de septiembre de 2021). Varios programas permiten la entrega de fondos a diferentes entidades dentro de México, incluso a organizaciones no gubernamentales. Además, existen noticias de cooperación tan recientes como febrero de 2021. Todo ello indica que una amplia gama de programas sigue vigente.
Finalmente, los recursos que sustentaban la Iniciativa Mérida continúan fluyendo. A pesar de una caída en los fondos después de los primeros tres años de la Iniciativa, las transferencias desde las tres cuentas ya mencionadas subsisten, como se muestra a continuación, en niveles comparables con aquellos de los años inmediatamente anteriores al 2019. Asimismo, se proyecta que los gastos estimados para el año fiscal 2022 serán iguales a los de 2021. Así, podemos ver que, en el sentido económico, la Iniciativa Mérida sigue en pleno vigor.
Tabla 1. Estimación del total de recursos destinado a la Iniciativa Mérida: Años fiscales 2008 a 2021 (en millones de dólares)
Fuente: Clare Ribando Seelke, Mexico: Background and U.S. Relations, 7 de enero de 2021, Congressional Research Service, p. 34. Traducción propia.
Problemas de transparencia
Podemos ver entonces que, aunque el acuerdo ha sufrido ciertos cambios en cuanto a la operación a nivel federal, la Iniciativa sigue a grosso modo intacta. La información disponible contradice al Canciller Marcelo Ebrard, quien afirma que ésta “ya se acabó”. Sin embargo, la negación por parte de los Estados Unidos a reconocer el deseo de la administración de López Obrador por terminarla es extraña. Los artículos periodísticos en inglés que hablan de la cancelación de la Iniciativa suelen originarse en el Reino Unido las notas estadunidenses hacen referencia a los problemas y fracasos del acuerdo, pero no a su cancelación como tal, algo que parece raro debido a la fuerte conexión entre los dos países.
En suma, el misterio que rodea a la Iniciativa Mérida es evidencia de que tenemos un problema de transparencia. Por el lado mexicano, la opacidad sobre la recepción y destino de los recursos de cooperación internacional —causada por la negación del marco formal correspondiente y la falta de datos— hace que sea imposible evaluar el desempeño gubernamental y que éste rinda cuentas. Del otro lado de la frontera, la renuencia de Estados Unidos a reconocer que el programa ha sido “cancelado” también da lugar a dudas: ¿cómo puede ser que un Estado vecino, con un sector de inteligencia tan amplio, no se dé cuenta de que el otro país ha rescindido su participación en un acuerdo bilateral? Por lo menos, esta renuencia demuestra una ignorancia deliberada por parte de los estadunidenses de los deseos e intereses de México y manda un mensaje de desprecio. Para seguir adelante en un tema tan esencial como la seguridad, ambos países tendrán que ser más abiertos y dispuestos a la negociación en buena fe.
Sarah Hirsch
Estudiante de la Maestría en Administración y Políticas Públicas del CIDE
1 Clare Ribando Seelke, “Mexico: Evolution of the Mérida Initiative, 2007-2021” Congressional Research Service, Washington, D. C. 13 de enero de 2021.
2 Colleen W. Cook, Rebecca G. Rush, y Clare Ribando Seelke, “Mérida Initiative: Background and Funding”, CRS Report for Congress, Congressional Research Service. 18 de marzo de 2008.
3 Ribando Seelke, “Mexico: Evolution of the Mérida Initiative, 2007-2021”.
4 Cook, Rush, y Ribando Seelke, “Mérida Initiative: Background and Funding”.
5 Ribando Seelke, “Mexico: Evolution of the Mérida Initiative, 2007-2021”.
6 Ribando Seelke.
7 Clare Ribando Seelke, “Mexico: Background and U.S. Relations” Congressional Research Service. 7 de enero de 2021.
8 Ribando Seelke, “Mexico: Background and U.S. Relations”.
9 Ribando Seelke, “Mexico: Background and U.S. Relations”.
10 Ribando Seelke, “Mexico: Evolution of the Mérida Initiative, 2007-2021”.
11 Secretaría de Relaciones Exteriores, “Registro Nacional de Cooperación Internacional para el Desarrollo”, 2018.