El impacto de la regulación en el acceso a la vivienda

El siguiente texto surge de una preocupación sobre el estado de la planeación urbana en México. Por décadas, la planeación urbana en México se ha centrado en elaborar programas de desarrollo urbano (PDUs) con el objetivo de guiar el crecimiento de las ciudades, garantizar un acceso equitativo a la vivienda y facilitar una gestión territorial eficiente. Sin embargo, los resultados de estas iniciativas han sido, en gran medida, decepcionantes.

Abundan ejemplos del mal estado de la planeación urbana en México: los fraccionamientos habitacionales financiados por el Infonavit en Huehuetoca, Tlajomulco y Pesquería, abandonados debido a su lejanía de los centros urbanos de Ciudad de México, Guadalajara y Monterrey, respectivamente; la proliferación de asentamientos precarios en ejidos y periferias urbanas donde se carece de servicios públicos, consecuencia de la exclusión de familias de bajos ingresos del mercado formal de vivienda; el encarecimiento progresivo de la vivienda en zonas céntricas consolidadas; y la notable debilidad institucional de los municipios mexicanos, que impide la provisión adecuada de servicios básicos como agua, drenaje, recolección de basura, espacios públicos y pavimentación.

Si bien se podría argumentar que estos problemas no son exclusivamente responsabilidad de la planificación urbana, sino también de factores políticos externos y fuertes intereses particulares como los de especuladores inmobiliarios, este análisis no pretende exculpar la mala práctica urbana atribuyéndola a conceptos como la financiarización, gentrificación, especulación o turistificación. Por el contrario, busca que la planeación urbana asuma responsabilidad por una práctica deficiente dentro del gremio, que ha perpetuado e institucionalizado la severa exclusión urbana en México: la prevalencia del uso de las densidades habitacionales bajas al determinar intensidades de construcción. Esto se ha traducido en un modelo de ciudad dispersa y extensa, donde la regulación inhibe que se produzcan viviendas pequeñas, asequibles y bien ubicadas, favoreciendo, en su lugar, casas unifamiliares en la periferia.

Zonificación

En México, la zonificación ha sido el mecanismo principal para ordenar el territorio y dirigir el crecimiento urbano. Este instrumento surge de la necesidad de mitigar las externalidades negativas del desarrollo urbano, gestionar la incompatibilidad de ciertos usos del suelo y del reconocimiento de la imperfección de los mercados inmobiliarios. Asigna a cada predio un uso específico y establece parámetros como el número máximo de niveles, área libre mínima, dimensión mínima de lote, Coeficiente de Utilización de Suelo (CUS) y densidad habitacional.
El CUS establece el área total construible en relación con la superficie del terreno. Por ejemplo, un CUS de dos en un terreno de 1000 m² permite una construcción máxima de 2000 m². Una torre de varios pisos tiene un CUS elevado; una casa unifamiliar en un terreno grande presenta un CUS bajo.

Por otro lado, las densidades habitacionales, comúnmente expresadas en unidades de vivienda por hectárea, determinan la cantidad de suelo que debe consumir cada vivienda. Por ejemplo, una norma que establece cincuenta viviendas por hectárea implica que en un predio de 1000 m² se pueden construir cinco viviendas, o una vivienda por cada 200 m² de terreno.

Una densidad baja, expresada en pocas unidades por hectárea, implica que una vivienda tiene que pagar por una extensión de terreno grande, mientras que una densidad alta permite distribuir el costo de un terreno entre varios hogares. Una densidad alta no necesariamente se traduce en una torre de muchos pisos, sino en un uso más eficiente del espacio urbano.

Mercados inmobiliarios

La regulación de densidades ha impactado negativamente en las ciudades mexicanas, en gran parte debido a una comprensión inadecuada de las dinámicas particulares del mercado inmobiliario. A diferencia de bienes de consumo comunes como zapatos, refrescos o celulares, el valor del suelo se determina principalmente por su ubicación, las expectativas de desarrollo y el acceso a servicios.

El suelo posee características excepcionales que lo distinguen de otros bienes: es un recurso finito, altamente demandado, que no puede producirse ni se deteriora con el tiempo. El costo se eleva, porque para muchos un terreno es una gran inversión patrimonial. Las expectativas de los propietarios y la capacidad adquisitiva del mejor postor, típicamente aquellos que buscan desarrollar los usos de mayor rentabilidad, influyen en los precios de los inmuebles.¹

El mercado inmobiliario se caracteriza por un desequilibrio constante entre oferta y demanda, los procesos de transferencia de propiedades son complejos y costosos, y existe una tendencia de los propietarios a retener sus terrenos en espera de mayores ganancias. Estas particularidades contribuyen a elevar el costo y dificultar el acceso a la vivienda.²

La omisión de estas dinámicas en la planeación urbana ha generado consecuencias graves para las ciudades mexicanas. A la mayoría nos gustaría vivir en una casa con un terreno grande; pero paradójicamente, establecer estándares de habitabilidad muy altos, aunque bien intencionados, puede resultar contraproducente: los sectores de menores ingresos no pueden cumplirlos o pagarlos, lo que los excluye del mercado formal y los orilla a asentarse en suelo irregular, o en la periferia, donde el suelo es más barato. La aproximación a la regulación de intensidades de construcción por medio de densidades bajas en México presenta dos problemas fundamentales.

Exclusión por regulación

Uno de los problemas con las densidades habitacionales es que no distinguen entre viviendas pequeñas y asequibles, y viviendas grandes y caras. Ambos tipos de vivienda están obligados a ocupar la misma cantidad mínima de suelo que norma la densidad. Si asumimos que el precio de suelo determina el mayor y mejor uso, una vivienda barata y pequeña difícilmente va a poder competir contra una vivienda cara y grande por el mismo terreno. Para que las familias de menores recursos puedan acceder a terrenos caros sería necesario distribuir ese gasto entre varios hogares. Esto implica un aumento en la densidad habitacional, lo que permite reducir el consumo de suelo por vivienda y, por ende, el costo individual.

La regulación actual es el equivalente a que un bar obligue a una persona a comprar una botella entera de champaña, cuando sólo le alcanza para una copa. Si se quisiera que más personas tomaran champaña, se tendría que permitir un consumo por copeo o que entre varias personas se junten para comprar una botella. No es casualidad que las zonas más exclusivas y costosas de las ciudades mexicanas se caractericen por densidades habitacionales notablemente bajas que fuerzan consumos altos de suelo por hogar. En la Ciudad de México, áreas como Coyoacán, el Pedregal o San Ángel establecen densidades bajas equivalentes a una vivienda por cada 500 m².

A menudo percibimos los precios de los departamentos en zonas centrales como excesivos. Sin embargo, al comparar colonias de baja y alta densidad, se puede apreciar cómo las densidades más altas permiten la existencia de viviendas más pequeñas con menor consumo de suelo, resultando en una oferta más asequible.

Por ejemplo: la Colonia del Valle (en Benito Juárez) y la Colonia del Carmen (en Coyoacán). Aunque ambas tienen precios similares por metro cuadrado, sus diferencias en densidad tienen un impacto significativo en la oferta de vivienda.

Fuente: Portales inmobiliarios

Las bajas densidades en la Colonia del Carmen obligan a un consumo de suelo diez veces mayor que en la Del Valle. Esto hace inviable la construcción de viviendas pequeñas y asequibles en la Colonia del Carmen. La vivienda en la Del Valle es 2.4 veces más barata que la de la Del Carmen, por el simple hecho de consumir menos metros cuadrados.

Cuando las normativas imponen densidades bajas, las tipologías de vivienda asequible se vuelven inviables. Esto se debe a que no pueden aprovechar la totalidad de la superficie de construcción permitida: resulta poco práctico y económicamente inviable construir una casa de 80 m² en un terreno urbano de 500 m² que te permite edificar hasta 900 m². Las tipologías de vivienda asequible pierden su razón de ser cuando se ven forzadas a consumir una cantidad desproporcionada de suelo o cuando no pueden utilizar plenamente el potencial de construcción permitido en el terreno.

Como menciona Ignacio Kunz,³ una de las pocas personas que ha estudiado el tema en México, las densidades habitacionales encarecen el costo del suelo de las viviendas de menor tamaño, aumentando la desventaja estructural que enfrentan las familias de menores ingresos en los mercados de vivienda. Al imponer consumos de suelo altos, se excluye a muchos hogares de poder vivir en zonas bien ubicadas, cerca de sus empleos.

Ciudades caras, gobiernos pobres

La justificación para el uso de densidades suele ser la disponibilidad de servicios en una zona. Sin embargo, en el contexto mexicano, esta lógica presenta varias deficiencias. Es cuestionable que las densidades se asignen basándose en criterios técnicos rigurosos, ya que la mayoría de los municipios carecen de información detallada sobre la disponibilidad de agua, el estado de las infraestructuras o la capacidad de las vialidades. De igual manera, no podría determinarse objetivamente, considerando que el consumo de agua o los medios de transporte varían considerablemente entre una vivienda residencial y una de interés social.⁴ Además, la diversidad de metodologías para asignar densidades sugiere una falta de consenso técnico sobre cómo debe hacerse.⁵ Esto no sólo impacta en los precios de la vivienda sino también en el modelo de ciudad que tenemos.

Existe un consenso entre urbanistas y planificadores sobre las ventajas de las ciudades densas y compactas. Estas configuraciones urbanas resultan más eficientes en múltiples aspectos: reducen significativamente los costos de provisión de servicios, requieren redes de infraestructura menos extensas, disminuyen la superficie de calles a pavimentar, optimizan las rutas de recolección de basura, minimizan el impacto sobre zonas de valor ambiental y acortan las distancias de los desplazamientos cotidianos. Los PDUs suelen proclamar como objetivo la densificación de las ciudades, sin embargo, en la práctica persisten las normas de bajas densidades.⁶

Es común encontrar críticas hacia los desarrollos habitacionales en las periferias, como los de Zumpango en la Ciudad de México o García en Monterrey. Sin embargo, rara vez se cuestionan las normas que promueven la baja densidad en zonas céntricas como Coyoacán y San Nicolás de los Garza, las cuales contribuyen a perpetuar un modelo de ciudad dispersa. Este modelo ha resultado extremadamente costoso de mantener en un contexto donde los municipios mexicanos tienen una hacienda sumamente pobre, resultado de la bajísima recaudación predial.⁷ En esencia, le estamos apostando a un modelo de ciudad caro de mantener, aun cuando somos pobres.

La institucionalización de las densidades bajas

El sistema regulatorio actual ha impuesto normas que superan la capacidad económica de la mayoría de la población, fomentado inadvertidamente la segregación urbana y limitado las opciones de vivienda asequible en áreas bien ubicadas. Las densidades bajas han reforzado las barreras económicas y perpetuado la segregación espacial en las ciudades mexicanas, cristalizando un patrón donde los ricos viven en las zonas centrales, mientras que los sectores populares son empujados hacia la periferia o a la irregularidad, ya sea por la exclusión de los mercados formales, o porque ahí el suelo es barato y es donde alcanza para cumplir con los estándares de consumo forzoso de suelo. Cynthia Goytia ha demostrado que en municipios con regulaciones que imponen mayores consumos de suelo, las tasas de informalidad en la tenencia de la tierra son más altas.⁸ Cuando los requisitos normativos son excesivos, la población recurre a mercados informales donde estas normas no se aplican. Igualmente, esta tendencia ha fomentado una dispersión urbana descontrolada, con consecuencias nefastas para la sostenibilidad y la operación de nuestras ciudades.

El contraste con otros países es notable. En Brasil, Guatemala y Colombia, el uso de densidades habitacionales ha sido prácticamente eliminado de la legislación de suelo y de los programas de ordenamiento territorial, siendo reemplazado por el Coeficiente de Utilización de Suelo (CUS) como principal mecanismo regulador. En los países donde aún se mantienen las densidades, como Panamá, Perú o Chile, los límites establecidos son considerablemente más altos. Ahí no consideran “alta densidad” a ochenta viviendas por hectárea, sino que establecen parámetros que promueven la ambición de crear ciudades densas, con un consumo eficiente de suelo y que no imponen barreras de entrada innecesariamente altas a la población de menores ingresos.

A pesar de la evidencia de lo pernicioso de las densidades habitacionales, principalmente de la literatura anglosajona, en México se ha optado por institucionalizarlas en el marco legal de muchos estados, a pesar de que el municipio es quien tiene la facultad sobre la gestión del suelo. Ejemplos de esta tendencia son: el Reglamento de la Ley de Desarrollo Urbano de Morelos que establece un límite de 210 viviendas por hectárea; la Ley de Desarrollo Urbano de Nuevo León, un estado caracterizado por el alto costo del suelo, que fija un máximo de 250 viviendas por hectárea (rara vez usado); y el Reglamento de Zonificación del Estado de Colima que impone una densidad máxima de 87 viviendas por hectárea en todo el estado.

Esta problemática no afecta sólo a los desarrolladores inmobiliarios, sino a quien sea que busque construir vivienda. Una ONG, el Infonavit o una cooperativa de vivienda se enfrenta a las mismas limitantes provocadas por las densidades bajas. En la Ciudad de México, el Instituto de Vivienda (Invi) debe usar una norma especial (norma 26) que lo exenta del requisito de densidades para construir vivienda de interés social. Sin embargo, esta norma no aplica en colonias de clase media alta, que utilizan las bajas densidades como mecanismo de exclusión.

Mi intención con este análisis no es señalar culpables, sino invitar a un cambio en una práctica generalizada dentro del gremio de planificadores urbanos. Esta práctica, raramente cuestionada, se ha asumido como el mecanismo correcto para gestionar nuestras ciudades, a pesar de sus evidentes efectos perniciosos y la falta de criterios técnicos sólidos para su implementación.

Como planificadores, hemos repetido las mismas técnicas durante décadas, esperando en cada ocasión resultados diferentes. Sin embargo, el resultado es invariablemente el mismo: la ciudad se extiende, los centros urbanos se despueblan, se crean mercados informales y se generan cinturones de pobreza.

La regulación urbana actual podría beneficiarse de un enfoque más progresivo y adaptable. Una propuesta es eliminar por completo las regulaciones de densidad habitacional, permitiendo que el Coeficiente de Utilización del Suelo (CUS) sea el factor que determine la edificabilidad de un predio. Alternativamente, se podría adoptar un enfoque más gradual, alejándose del conservadurismo en la planeación urbana que ha sido reticente a establecer densidades realmente altas, a pesar de las declaradas intenciones y beneficios de la densificación. Un paso intermedio sería cambiar el método de cálculo para el número de viviendas permitidas, basándose en la superficie de construcción en lugar del área del terreno.

El suelo es un recurso escaso y caro, pero las regulaciones actuales no lo tratan como tal. Es como si en un bar se vendieran sólo botellas de champaña, sin la posibilidad de consumirla por copeo, ignorando las necesidades y bolsillo de los consumidores. Resultado: los que no pueden pagar la botella tienen que optar por un producto de menor calidad y más barato, como un aguardiente de caña, i.e. un terreno en la periferia lejos de los centros de trabajo.

Los hogares que tengan acceso a un crédito, excluidos por la alta barrera de entrada en la zona central, podrán comprarse una casa en un fraccionamiento en Zumpango, donde el 36 % de los viajes al trabajo tardan más de una hora. Los que por ningún medio logren acceder al mercado formal, recurrirán a los mercados informales de suelo y se asentarán en Chimalhuacán, donde el 43 % de los traslados al trabajo toman más de una hora.⁹

Adrián Acevedo
Maestro en Gestión y Desarrollo Urbano por la Universidad Erasmo de Róterdam, Países Bajos. Consultor en temas de regulación urbana para el Infonavit

¹ Ryan-Collins, J., Lloyd, T., y Macfarlane, L., Rethinking the economics of land and housing, Zed Books, 2017

² Balchin, P. N., Kieve, I. L., y Bull, G. H., Urban land economics and public policy (fourth edition), Macmillan, 1991

³ Kunz Bolaños, I., y Morales Maldonado, G., “ Encarecimiento de la vivienda y exclusión por el uso de densidades en la zonificación”, Estudios demográficos y urbanos, 38(3), 2023, pp. 797-827.

⁴ Según Conagua, una vivienda de nivel socioeconómico bajo consume 177 litros por habitante al día; mientras que en las de nivel alto es 194. Según el Censo 2020, el 25 % de los hogares del primer decil cuentan con auto propio, mientras que en el décimo decil es 85 %.

⁵ Ni siquiera la Sedatu en ninguna de sus guías para la elaboración de los Programas de Desarrollo Urbano establece una metodología para el cálculo de densidades. La metodología más común es tomar la densidad media de las manzanas de una colonia y asignarla de forma general, método que no coincide con la lógica de disponibilidad de servicios.

⁶ En Mérida, por ejemplo, la densidad más común permitida es 83 viviendas/hectárea; en Naucalpan 50 viv/ha.; en San Nicolás de los Garza 60 viv/ha y en Tijuana 44 viv/ha. En contexto, un edificio de departamentos en la alcaldía Benito Juárez de cuatro niveles tiene una densidad de alrededor de 250 viviendas por hectárea. Mientras que una casa en Las Lomas tiene menos de 20 viv/ha. Si estos números no le hacen mucho sentido al lector es porque lo único que determinan es la cantidad de suelo que tiene que consumir una vivienda, en otras palabras: el precio de entrada al mercado inmobiliario formal y la extensión de la ciudad.

⁷ Unda Gutiérrez, M., “Una hacienda local pobre: ¿qué explica la recaudación predial en México?”, Estudios demográficos y urbanos, 36(1), 2021, pp. 49-88.

⁸ Goytia, C., y Pasquini, R., “ Housing informality: the land use regulation link to informal tenure in developing countries” Documento de Trabajo, WP10CC1, Universidad Torcuato Di Tella, 2016

⁹ Datos del Censo de Población y Vivienda 2020.