El día de hoy, 19 de octubre de 2023, el Instituto Nacional de Migración (INM) cumple treinta años. En la actualidad es uno de los órganos del Estado más sonados en la esfera pública, ya sea porque detiene a personas de forma arbitraria, porque encierra a niños y niñas migrantes en jaulas o porque sus centros de detención se incendian y provocan la muerte de decenas de seres humanos. El INM es el brazo del gobierno encargado de aplicar la política inhumana con la que el Estado mexicano opta por responder a una de las crisis más importantes del siglo XXI: la movilidad forzada. Pero el instituto es, también, un fiel ejecutor de las políticas xenofóbicas del gobierno estadounidense. Sus constantes violaciones a los derechos humanos son producto de la complicidad entre los dos Estados. La prueba de esto es que el INM fue creado como preámbulo a la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte.
El INM, formalmente, es un órgano administrativo desconcentrado que se encarga de la ejecución, control y supervisión de los actos realizados por las autoridades migratorias en territorio nacional, así como la instrumentación de políticas en la materia. Depende de la Subdirección de Derechos Humanos, Población y Migración de la Secretaría de Gobernación. Sin embargo, en términos sustantivos es posible afirmar que la estructura del INM fue diseñada, y ha sido intervenida, para cumplir con objetivos de seguridad y militarización. Es decir: además de ser una agencia administrativa encargada de procesos como la expedición de residencias y permisos de trabajo, en los hechos el Instituto también es una organización policial y punitiva en contra de la migración no deseada.
La evolución de la política migratoria de México hacia un modelo que trata a la movilidad humana como un tema de seguridad en lugar de como una cuestión social o humanitaria —y, por consecuencia, de las instituciones relacionadas con el control migratorio—responde a la relación geopolítica entre México y Estados Unidos. Históricamente, la política migratoria de Estados Unidos se ha basado en la contención de los flujos de personas provenientes del Sur Global, independientemente de si las personas migran por razones económicas o para salvar sus vidas. Para materializar el objetivo central de su política migratoria —es decir: reducir a toda costa el número de personas que llegan a su territorio—Estados Unidos externaliza su frontera. Esto quiere decir que transfiere o delega funciones de control migratorio a países de tránsito u origen. Su principal socio para ello es México, y más específicamente el INM y diversas fuerzas de seguridad.
El TLCAN, que entró en vigor en 1994, nunca tuvo por objetivo la libre movilidad de personas en la región. En 1993, el presidente Carlos Salinas de Gortari emitió el decreto por el que se creó el INM, en el cual afirmó que el hecho de que los flujos migratorios aumentarían en años subsecuentes, así como la importancia geopolítica de México y el “contexto de las relaciones internacionales” del momento, hacía necesario “modernizar” al Estado mexicano y dotarlo de nuevas agencias dedicadas exclusivamente al control migratorio. Así, el diseño del INM publicado en 1993 incluyó la figura de la “Policía Federal de Migración”, dejando claro desde el principio que el Instituto, a pesar de ser en teoría un órgano meramente administrativo, cumpliría también con tareas de seguridad.
El control de la migración entre Estados Unidos, México y el resto de latinoamérica depende en buena parte de crear y alimentar la idea de que las personas migrantes encarnan diversas amenazas: al orden público, a la seguridad, al bienestar socioeconómico e incluso, recientemente, a la salud. Este discurso genera un imaginario en el que “ellos” —las personas migrantes o extranjeras— están contra “nosotros”: el miedo al “otro” con frecuencia termina por convencernos de que se trata de un enemigo, incluso cuando no lo es.
Antes del TLCAN, el discurso que Estados Unidos utilizaba para justificar la externalización de la frontera se centraba en asociar a las personas migrantes con narcotraficantes. Sin embargo, a partir del TLCAN y la creación del INM, la idea central se convirtió en la noción de que estas personas representan amenazas en múltiples dimensiones. Este discurso, además de justificar la externalización en sí misma, ha sido útil para justificar el uso de policías, militares y detenciones en la frontera, un proceso que las personas expertas en la materia llaman “securitización”.
El término nombra un proceso por el que un fenómeno, en este caso la migración, es transformado en un problema de seguridad, sin importar su naturaleza objetiva o la verdadera relevancia de la supuesta amenaza. Una visión “securitaria” de la movilidad humana implica la ejecución de políticas que de forma práctica niegan que las personas migrantes son personas; una falsedad que justifica someterlas a un régimen legal que se asemeja al sistema penal, pero sin las garantías del debido proceso. Este régimen de control, sin embargo, se aplica casi exclusivamente sobre cuerpos racializados y aquellos procedentes del Sur Global. La prueba del racismo de la política migratoria mexicana es el hecho, evidente para todas aquellas que nos dedicamos al tema, de que la migración blanca no es fiscalizada. Basta con preguntarle a cualquier “nómada digital” si se ha tomado la molestia de tramitar sus papeles de residencia.
Desde 1993 hasta el día de hoy, el gobierno federal ha implementado diversos programas relacionados con el control migratorio que han transformado paulatinamente al INM. Estos programas parten de la anuencia del gobierno mexicano respecto a la externalización y securitización de la frontera estadounidense a cambio de beneficios comerciales. Desde mi punto de vista, existen cuatro momentos después de la entrada en vigor del TLCAN que son esenciales para entender cómo el INM pasó de un cuerpo administrativo a uno de seguridad militarizada: el Plan Sur, la Iniciativa Mérida, el Programa Frontera Sur y la militarización a partir de la pandemia del nuevo coronavirus.
En junio de 2001, durante el gobierno de Vicente Fox, el Estado mexicano implementó el “Plan Frontera Sur” o “Plan Sur”, el cual estuvo vigente hasta principios de 2003. Su objetivo estuvo focalizado regionalmente e inició el fortalecimiento de la vigilancia y control migratorio desde el Istmo de Tehuantepec y hasta la frontera sur mexicana. Su ejecución se dió a partir de operativos en puntos de cruce, inversión en tecnología de vigilancia, contratación de servidores públicos para ejecutar procesos de deportación, y, sobre todo, el uso de la detención migratoria: al inicio del sexenio de Fox en México existían veinticinco centros de detención migratoria, al terminar ya existían 52.
El Plan Sur fue alentado por el gobierno de Estados Unidos, el cuál ofreció a cambio atender los maltratos a los migrantes mexicanos en ese país. Si bien este plan no modificó oficialmente la estructura del INM, sí hizo que por primera vez éste se coordinara con instancias de seguridad nacional para ejecutar tareas migratorias. Así, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN), la SEGOB, la Secretaría de Seguridad Pública (SSP), la Procuraduría General de la República (PGR), la Secretaría de Defensa Nacional (Sedena) y el INM recibieron equipo tecnológico y entrenamiento militar y de seguridad por parte del gobierno estadounidense. Irónicamente, la administración foxista reclamaba violaciones de los derechos humanos de personas mexicanas en Estados Unidos al mismo tiempo que accedía a violar los derechos humanos de personas migrantes centroamericanas en su territorio.
El Plan Sur es esencial para entender la situación actual porque reformuló la lógica administrativa del INM para iniciar un proceso de transición a la lógica de seguridad nacional. En 2005, el INM fue reconocido cómo una instancia de seguridad nacional, lo que significa que, al volverse parte del entramado de instituciones de inteligencia, sus bases de datos e información fueron incorporados a la Red Nacional de Información, la cual era coordinada por el CISEN. El concepto de “seguridad nacional”, en términos prácticos para la defensa de derechos humanos, no es otra cosa más que la forma en la que se institucionaliza la opacidad de los órganos del Estado puesto que permite declarar información como reservada y/o confidencial. De esta manera el gobierno mexicano catalogó a la vigilancia y control de los flujos migratorios como una posible amenaza que demandaba la implementación de estrategias de seguridad y policiales.
El interés en las tareas de migración tomó una nueva dimensión después de la caída de las Torres Gemelas el 11 de septiembre de 2001. Por ello, la participación estadunidense en las tareas de control migratorio mexicano fue reforzada en 2009 con la implementación de la Iniciativa Mérida, durante el sexenio de Felipe Calderón. Esta iniciativa fue un acuerdo de cooperación de seguridad entre Estados Unidos, México y Centroamérica. La política exterior estadunidense después del 11 de septiembre y la “Guerra contra las drogas” de Calderón se complementaron perfectamente en un contexto donde criminalizar lo externo creaba un enemigo común. La implementación de este acuerdo incluyó entrenamiento y equipamiento por parte del gobierno estadunidense a las agencias mexicanas, así como la obligación de compartir inteligencia entre Estados para el combate de la delincuencia y la contención de flujos migratorios. Estados Unidos asignó 2800 millones de dólares para estas acciones. México involucró al INM en la operación, pero también al ejército y la Policía Federal, las piezas esenciales en la estrategia de guerra del presidente Calderón, continuando así la coordinación del INM con instancias de seguridad para el ejercicio de sus tareas
Eventualmente, el Estado mexicano empezó a maquillar su discurso securitario con un supuesto interés de “proteger derechos”. En julio de 2014, la administración de Enrique Peña Nieto creó el “Programa Frontera Sur” con el cuál creó la Coordinación de Atención Integral a la Migración. El programa, a diferencia de los anteriores, estableció cómo líneas de acción políticas que en apariencia evitarían que las personas migrantes pusieran en riesgo su integridad: estrategias cómo la emisión de tarjetas de Visitante Regional, operación de Centros de Atención Integral al Tránsito Fronterizo, y mejoras a las condiciones de las centros de detención migratoria.
Sin embargo, en la realidad la contención y deportación de personas se intensificó, ya que a partir de ese momento aumentó exponencialmente la vigilancia, persecución, detención y la deportación masiva de personas migrantes. Una de las razones de este aumento es que la implementación del Programa Frontera Sur se dió en el marco de la entonces relativamente reciente Ley de Migración, promulgada en 2011, que facultó a la Policía Federal para acompañar al INM en sus operativos. Así, un cuerpo armado y entrenado en una lógica de ataque al enemigo empezó a asistir a los agentes migratorios en sus acciones de control y verificación. Además, con base en un acuerdo de 2006, la Secretaría de Marina (Semar) también empezó a ejecutar operaciones conjuntas con el INM. En términos formales, los elementos del INM deben estar presentes en estas operaciones para que sean lícitas. Lo cierto, sin embargo, es que si bien los agentes del INM son quienes dan fe administrativa de las detenciones, los que en realidad persiguen, golpean y detienen a las personas son los militares.
Desde 2018 hasta la fecha, la militarización del INM ha avanzado de forma paulatina pero sostenida. El sexenio de Andrés Manuel López Obrador empezó con promesas de una “política humanista” en materia de migración. Inicialmente, el presidente designó como Comisionado del Instituto a Tonatiuh Guillén, un académico del Colegio de la Frontera Norte que contaba con el apoyo de diversos sectores y organizaciones de la sociedad civil. Sin embargo, la pandemia fue un punto de inflexión para la militarización del INM. Guillén renunció al cargo en junio de 2019, una semana después de que la Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) comunicara que había llegado a un acuerdo con Estados Unidos para posponer la imposición de aranceles con la que Donald Trump había amenazado a México. La moneda de cambio en ese pacto fueron las tareas de control y detención migratoria en la frontera sur de México. El Presidente entonces destapó su verdadera política migratoria y designó como Comisionado a Francisco Garduño, una persona cuya experiencia es la administración de centros de privación de la libertad o cárceles.
La forma en la que el gobierno mexicano reaccionó ante la posible guerra comercial con Estados Unidos es quizá la prueba más contundente de que la estructura del INM es esencial para que México tenga alguna fuerza de negociación. Salinas lo creó como una ofrenda política para facilitar las negociaciones del TLCAN y obtener el tan anhelado acceso al libre comercio. La administración de López Obrador—en teoría opuesta radicalmente a todo el proyecto salinista—hizo lo mismo tres décadas más tarde. Antes de la firma del Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (TMEC), esa continuación de la eterna promesa del libre comercio en condiciones de “igualdad”, México ofrendó el uso del INM para el cumplimiento de la política estadunidense.
El INM, entonces, es un producto de la política comercial del neoliberalismo y por eso aplica un régimen político y económico a través del cual el gobierno mexicano, y por extensión el estadunidense, jerarquizan el valor de la vida de las personas migrantes. La subyugación del gobierno mexicano ante el estadunidense es tal que ni siquiera administraciones que se autodenominan progresistas han sido capaces de negarse a realizar actos tan horribles cómo decidir arbitrariamente sobre la vida de personas que huyen de sus países de origen, todo a cambio de unas migajas de poder político en negociaciones que, como ya vimos con el TLCAN, terminan por institucionalizar la subyugación.
A partir de 2019, la militarización del INM se volvió descaradamente obvia. La Guardia Nacional, creada en marzo de aquel año, asumió las tareas de la Policía Federal, por lo que empezó a participar en las tareas de control migratorio. Poco a poco, las oficinas de representación del INM en las entidades federativas han sido asignadas a elementos de las fuerzas armadas en retiro, quienes han importado sus prácticas militares sin reparo alguno. El personal civil del INM, por ejemplo, ha presentado quejas en contra de los titulares de las oficinas por acoso laboral y sexual, hostigamiento, misoginia, discriminación, violaciones a derechos laborales y corrupción. En una de las quejas se lee “[s]e nos está dando un trato meramente militar en el que se nos ha dicho que tenemos que ser soldados al servicio de la Nación”. Los números respecto a detenciones, separación de familias, sobrepoblación en los centros de detención e incumplimiento de obligaciones internacionales de protección son más altos que nunca. Peor aún, existen reportes de que las fuerzas armadas, por medio de la Sedena y la Semar, han realizado una mayor cantidad de detenciones migratorias de las que han ejecutado en conjunto GN e INM.
Del mismo modo que la política migratoria de México se ha transformado en años recientes, la migración también ha evolucionado: las personas en movilidad están más organizadas, sus rutas se han vuelto más sofisticadas y las razones por las que migran han cambiado. Es imposible seguir pensando en la movilidad humana como el simple movimiento de personas por voluntad: hoy por hoy vivimos una crisis de movilidad forzada, no una crisis migratoria. Ante este panorama, México utiliza la estructura operativa del INM para rellenarla de otras instituciones, tal como ha hecho recientemente con elementos de las fuerzas armadas, a fin de crear un espacio de inmovilidad forzada, en el que quedan atrapadas personas que intentan salvar sus vidas de condiciones sociales, políticas y ambientales insostenibles. La gran tragedia del control migratorio en México es que el Estado trata la migración desde la lógica de la seguridad nacional, con lo cual criminaliza a las personas que transitan o llegan a territorio nacional, en lugar de hacerlo desde sus obligaciones de protección de los derechos humanos. Todo esto, claro está, con el objetivo de conseguir supuestos beneficios comerciales y políticos: el precio del libre comercio en América del Norte es, entre otras cosas, la violación masiva de los derechos de millones de seres humanos.
Elba Gutiérrez Castillo
Abogada por la Universidad Nacional Autónoma de México. Directora del programa global pro bono del despacho internacional Greenberg Traurig. Trabaja principalmente casos de asilo y acceso a la justicia.