“Cómo confiar en el poder cuando
se puede abusar de él con tanta facilidad”.
—Edmund Burke
Las elecciones federales del 2024 ya pasaron, pero sus resultados finales son aún inciertos. Por lo que concierne a la renovación de la Cámara de Diputados, falta que el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF) resuelva las impugnaciones a los resultados de los cómputos distritales. Luego, el Instituto Nacional Electoral (INE) procederá a la aprobación del acuerdo por el que se asignarán las diputaciones de representación proporcional. La ley pone como fecha límite el 23 agosto, ocho días antes de la instalación de la nueva Legislatura.
El acuerdo que aprueben los consejeros electorales del INE tiene una enorme trascendencia para el futuro de la joven democracia mexicana. No obstante, como seguramente será objeto de impugnaciones, al final del día les corresponderá a los cinco integrantes de una incompleta Sala Superior del TEPJF determinar la integración de la Cámara de Diputados. Ellos decidirán si entregan a la coalición electoral Sigamos Haciendo Historia, integrada por Morena, PVEM y PT, una supermayoría que le aseguraría los votos suficientes en la Cámara de Diputados para cambiar la Constitución, sin que la oposición pueda meter las manos.
Darle la supermayoría al oficialismo significaría habilitarlo para realizar un cambio de régimen. Tendría los votos suficientes para sacar adelante los cambios constitucionales propuestos por el presidente López Obrador, quien anunció que empezaría por desaparecer el actual Poder Judicial y reconstruirlo a su gusto y conveniencia. Lo mismo podría hacer con el INE y los demás órganos constitucionales autónomos, que el actual mandatario ha condenado de ineficaces y onerosos.
México dejaría de ser una democracia pluralista, con una Constitución que dispersa el poder y obliga a gobernar mediante consensos que resultan de negociaciones entre fuerzas políticas diversas. Profundizaría la reconcentración del poder político, iniciada ya durante el gobierno del presidente López Obrador. México se enfilaría a convertirse en una especie de autocracia popular, en la que el presidente de la República ejercería un poder sin límites ni controles externos, como ocurría en los viejos tiempos en que el PRI tenía el dominio absoluto sobre la política mexicana.
El cambio de régimen, si termina de materializarse, no sería resultado de la voluntad popular expresada en las urnas el pasado 2 de junio, sino de la interpretación que consejeros electorales y magistrados del TEPJF hagan de las normas que convierten votos en escaños en la Cámara de Diputados; en particular, de las protecciones constitucionales al pluralismo democrático y la representación establecidas en el Artículo 54 de la Carta Magna. Las fracciones iv) y v) de este artículo establecen que ningún partido político puede tener más 300 curules de la Cámara de Diputados por los principios de mayoría relativa (MR) y representación proporcional (RP), y que ningún partido pueda tener un número de diputados por ambos principios cuyo porcentaje respecto al total exceda el 8 % del porcentaje de votación nacional emitida a su favor.
La Cámara de Senadores tiene un sistema diferente al de la Cámara de Diputados que debe ser materia de otro estudio. La Constitución no impone un límite al número de senadurías por los principios de mayoría relativa, primera minoría y representación proporcional que los partidos políticos pueden acumular; tampoco un tope al porcentaje de sobrerrepresentación. Baste por ahora asentar que el Constituyente —al aprobar la reforma político-electoral de 1996, por la que se creó una circunscripción plurinominal de 32 senadurías a repartir mediante el principio de representación proporcional— consideró que el pluralismo democrático y la representación estaban garantizados al otorgar una senaduría por estado a la primera minoría. Por ello, el dilema constitucional en la actualidad consiste en si la autoridad electoral debe aceptar o rechazar como “primera minoría” a las candidaturas que los partidos coaligados registran de forma separada en algunos estados, como parte de una estratagema para inflar su tamaño en la Cámara de Senadores.
Un precedente cuestionable
El dilema constitucional consiste en definir si estos límites al poder de las mayorías partidarias aplican sólo a los partidos políticos en lo individual o también a las coaliciones electorales. El único precedente relevante que tenemos se encuentra en el expediente SUP-REC-943/2018 y sus acumulados, en el que la Sala Superior del TEPJF se pronunció respecto a si la fracción v) del Artículo 54 constitucional, que prohíbe una sobrerrepresentación superior al 8 %, aplicaba a la coalición Juntos Haremos Historia, formada por Morena, PT y Encuentro Social. Los partidos coaligados habían obtenido el 45 % de la votación y tenían un número de curules que equivalía al 60 % de la Cámara de Diputados, con lo cual llegaban a una sobrerrepresentación del 15%.
La Sala Superior resolvió el asunto el 28 de agosto de 2018 bajo una enorme presión de tiempo. El Consejo General del INE había aprobado el acuerdo de asignación de diputados de representación proporcional el 23 de agosto, la fecha límite prevista en la ley. El plazo para interponer recursos de reconsideración vencía 48 horas después y la Ley Orgánica del Congreso fijaba el 29 de agosto como fecha improrrogable para celebrar la sesión constitutiva de la Cámara de Diputados y el Senado. En suma, el único precedente que tenemos sobre una cuestión constitucional de enorme trascendencia para la democracia es una resolución exprés de la Sala Superior, preparada y votada en menos de 72 horas.
La máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral intentó interpretar la fracción v) del Artículo 54 constitucional a partir de una análisis lógico-funcional de la legislación secundaria. Concluyó que “el límite de sobrerrepresentación está referido a los partidos políticos en lo individual […], no así a todos los partidos que integran una coalición”. Basó su resolución en el siguiente razonamiento: si las diputaciones de RP se asignan a los partidos políticos en lo individual, entonces los límites de sobrerrepresentación se aplican también a los partidos políticos en lo individual. El TEPJF había seguido un razonamiento similar en 2015 al interpretar el límite a la sobrerrepresentación establecido en el artículo 367 del Código Electoral del Estado de México (véase el SUP-JRC-693/2015 y acumulados).
Sin embargo, la Sala Superior descartó la aplicación del límite de sobrerrepresentación a las coaliciones basado en una argumentación deficiente, quizás producto de la premura con que procedió. Por un descuido, incurrió en una falacia formal conocida como “afirmación del consecuente”. Dijo en su sentencia lo siguiente: si las diputaciones de RP se asignan a cada partido político en lo individual y el límite a la sobrerrepresentación se aplica en la asignación de diputaciones de RP, entonces el límite a la sobrerrepresentación debe aplicarse a los partidos políticos en lo individual, aunque sean parte de una coalición electoral. No tomó en cuenta que se podía aplicar el tope de sobrerrepresentación a las coaliciones electorales y luego proceder a la asignación de las diputaciones de RP a cada partido político en lo individual. El afirmar que el tope de sobrerrepresentación no aplica a coaliciones porque las diputaciones de RP se asignan a los partidos de forma separada, equivale a concluir que es de noche porque has visto un gato pardo, basado en la premisa que de noche todos los gatos son pardos.
La intención del constituyente
Quizás por la premura con la que resolvió, la Sala Superior omitió analizar la intención del Constituyente y la historia de la legislación relacionada con el régimen de coaliciones electorales. Sin embargo, sin estos elementos difícilmente se puede tener un buen diagnóstico del problema constitucional planteado y sus posibles soluciones. La redacción actual de las fracciones iv) y v) del Artículo 54 de la Constitución se introdujo con la reforma político-electoral de 1996. Entonces se modificó la fracción iv) para reducir de 315 a 300 el número máximo de curules que un partido político podía obtener. Antes, en 1993, se había reducido de 350 a 315. La exposición de motivos revela que la intención del constituyente fue que “toda decisión fundamental que tenga rango constitucional debe contar invariablemente con el apoyo de legisladores de más de un partido político”. Dado que se requieren 366 votos de una cámara de 500 diputados para formar una mayoría calificada, puede inferirse que la reforma tuvo como propósito ampliar el consenso necesario para la aprobación de cambios constitucionales y, en consecuencia, limitar el poder de las mayorías partidarias.
Respecto a la introducción de una nueva fracción v) del Artículo 54 constitucional, la exposición de motivos de la reforma señala que forma parte de la promoción del pluralismo partidista en el que se ha basado el desarrollo democrático de México. La intención del Constituyente fue conseguir un “órgano legislativo representativo, que a la vez permita la existencia de una mayoría consistente y capaz de ejercer las funciones de gobierno”. La reforma buscó maximizar la representación, entendida como proporcionalidad entre votación y curules, dentro de los límites establecidos por la gobernabilidad democrática. Por ello, se estableció un tope del 8 % a la sobrerrepresentación, como un costo a pagar en aras de mantener la posibilidad de que se formen mayorías gobernantes en la Cámara de Diputados. El poder de dichas mayorías estaría acotado no sólo por la fracción iv) del Artículo 54 constitucional, sino también por la capacidad de las minorías de activar el control de constitucionalidad mediante la promoción de juicios de acción de inconstitucionalidad.
Se puede argumentar que, si la intención del Constituyente era que el límite de 300 curules por ambos principios y el tope de sobrerrepresentación del 8 % se aplicara a las coaliciones, las habría incluido en la redacción de las fracciones iv) y v) del Artículo 54 constitucional. Ciertamente, no hay mención de las coaliciones en ninguna de estas cláusulas. Sin embargo, al aprobarse la reforma constitucional de 1996, el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe) vigente establecía que los partidos políticos podían formar diversos tipos de coaliciones y en todos los casos se les asignaría el número de diputados de RP que les corresponda, “como si se tratara de un solo partido político” (véase artículo 59, 59-A, 60 61 y 62). En otras palabras, el límite de 300 diputados por ambos principios y el tope de sobrerrepresentación del 8 % aplicaba tanto a las coaliciones electorales como a los partidos políticos en lo individual, sin necesidad que les mencionara expresamente a las primeras en las fracciones iv) y v) del Artículo 54 constitucional.
No obstante, tampoco puede negarse que ha sido decisión del Constituyente abstenerse de elevar a rango constitucional el régimen de coaliciones. De hecho, en la Carta Magna no se hace ninguna mención a ellas. Quedan subsumidas en el primer párrafo del capítulo I del Artículo 41 constitucional entre “las formas específicas” de intervención de los partidos políticos en el proceso electoral que “la ley determinará”. De aquí se desprende que el Poder Legislativo puede modificar el régimen de coaliciones, pero también que dicho régimen está sujeto al control de constitucionalidad. Le corresponde tanto a la Suprema Corte de Justicia de la Nación (SCJN) como al TEPJF determinar en revisión que las reglas que rigen a las coaliciones se apeguen a los principios constitucionales, incluidos el pluralismo democrático y la representación.
Consecuencias involuntarias
En 2008, el Congreso General introdujo un nuevo Cofipe —que se convirtió en Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe)—, en respuesta a la reforma constitucional en materia político-electoral del año anterior, y modificó el régimen de coaliciones para darle la forma que actualmente tiene. Suprimió la posibilidad de que las coaliciones electorales aparecieran con un solo emblema en la boleta. En adelante, cada partido político sólo podría aparecer en la boleta con su propio emblema y los votos a favor de la candidatura de la coalición contarían por separado a favor de cada partido.
Asimismo, prohibió la formación de coaliciones para competir en las circunscripciones plurinominales. En adelante, las coaliciones sólo podrían registrar una fórmula (propietario y suplente) en los distritos uninominales de la Cámara de Diputados y dos en cada estado para el Senado. Todo partido político coaligado tendría que presentar su propia lista de candidaturas en las cinco circunscripciones de la Cámara de Diputados y en la circunscripción nacional del Senado. Las curules de RP se asignarían a los partidos políticos coaligados en lo individual, según la votación obtenida.
El propósito del nuevo régimen de coaliciones fue poner fin a la “transferencia de votos” entre partidos políticos coaligados, ya fuera para obtener un mayor número de curules de RP o más financiamiento público que el apoyo real a los partidos en el electorado justificaba. Sólo se permitió incluir en el convenio de coalición un mínimo de transferencia de votos, con el fin de asegurar que todos los partidos coaligados alcanzaran el porcentaje estrictamente necesario para mantener su registro. Sin embargo, la SCJN declaró inconstitucional la posibilidad de que los partidos políticos incluyeran en sus convenios de coalición la llamada “cláusula de la vida eterna”. Al modificar el régimen de coaliciones, el Congreso General guardó silencio respecto a si el límite de 300 curules por ambos principios y el tope del 8 % de sobrerrepresentación seguían aplicando a las coaliciones electorales; sólo determinó que los curules de RP se asignarían a los partidos coaligados en lo individual, según su votación.
Hasta ahora, la Sala Superior del TEPJF se ha pronunciado sólo una vez, en una sentencia aislada, respecto al tope del 8 % a la sobrerrepresentación, establecido en la fracción v) del Artículo 54 constitucional, y concluyó que aplica a los partidos políticos coaligados en lo individual, no la coalición electoral en su conjunto. Respecto al límite de 300 curules por ambos principios, previsto en la fracción iv), la Sala Superior aún no ha tenido ocasión de pronunciarse.
Podría argumentarse que el INE y el TEPJF estarían obligados por el principio de fidelidad al precedente a mantener el mismo criterio con el que, hace seis años, se resolvió el SUP-REC-943/2018 y sus acumulados. Es decir, parecería que por congruencia deberían mantener que el límite constitucional de 300 diputaciones por ambos principios, al igual que el tope de representación del 8 %, aplica a los partidos coaligados en lo individual y no a la coalición electoral en su conjunto. Sin embargo, la fidelidad al precedente no puede considerarse un imperativo inexorable. Incluso la jurisprudencia debe evolucionar en función de la experiencia, especialmente cuando las consecuencias directas de su aplicación entran en contradicción con principios constitucionales. No se puede ser congruente en el error. Si esto es válido para la jurisprudencia, lo es aún más para un precedente aislado que atenta contra el pluralismo democrático y la representación.
Si el INE y el TEPJF hacen valer el límite constitucional de 300 curules a las coaliciones electorales, aun así, la coalición Sigamos Haciendo Historia quedaría sobrerrepresentada en la Cámara de Diputados durante la siguiente legislatura. Obtendría el 60 % de las curules con el 54.7 % de la votación emitida según los cómputos distritales del INE; un 6.3 % de sobrerrepresentación, suficiente para garantizar gobernabilidad, dentro de los límites establecidos por los principios constitucionales de pluralismo democrático y representación.
En cambio, si se aplica el criterio del 2018, la coalición Sigamos Haciendo Historia tendría alrededor de 364 curules —según las proyecciones preliminares realizadas por el INE—, equivalente al 72.8 % de la Cámara de Diputados. El INE permitiría que una sola fuerza política obtuviera más de 300 curules y una sobrerrepresentación del 18.1 %. Si la Sala Superior confirmara el acuerdo, abriría de par en par las puertas, no a la gobernabilidad democrática —el principio que justifica una sobrerrepresentación máxima del 8 %—, sino a la tiranía de la mayoría.
Con el 78.1 % de la Cámara de Diputados, la coalición Sigamos Haciendo Historia conformaría un bloque oficialista con la capacidad de rehacer la Constitución, eliminar los contrapesos que aún subsisten e incluso perpetuarse en el poder. La oposición en su conjunto, formada por PAN, PRI y Movimiento Ciudadano, quedaría reducida a un papel meramente testimonial, sin ninguna incidencia sobre lo que la mayoría decide. Con tan sólo 136 curules, no tendría los votos suficientes para interponer acciones de constitucionalidad ante la SCJN. El Estado de derecho sufriría una degradación sustancial, pues la Constitución y la voluntad de la mayoría en el Congreso serían lo mismo.
Asignar a la coalición Sigamos Haciendo Historia las 354 curules que el INE proyecta (256 de MR más 108 de RP) significaría echar abajo más de tres décadas de avance del pluralismo democrático y representación en México. Volveríamos a una situación no vista desde 1985, cuando el PRI con el 60 % de la votación obtuvo el 72 % de las 400 curules de la Cámara de Diputados. Desde entonces, se han aprobado reformas constitucionales para poner un límite máximo al número de curules que por ambos principios puede ganar una misma fuerza política. En 1987 se fijó en 350 de 500 curules; luego se redujo a 315 en 1993, y finalmente bajó a 300 en 1996. Cuando se aprobaron estas reformas constitucionales, el Constituyente asumía que se aplicarían tanto a partidos políticos en lo individual como a las coaliciones electorales. Los consejeros electorales del INE y los magistrados de la Sala Superior deben hacer efectiva la intención original del Constituyente y evitar la demolición de la democracia pluralista sobre la base de un precedente cuestionable, construido sobre las rodillas.
Benito Nacif
Profesor de la División de Estudios Políticos del CIDE