Hacia un arancel común en América del Norte

El primero de febrero de 2025, el gobierno de Estados Unidos anunció unilateralmente que aplicaría aranceles de hasta 25 % a sus importaciones provenientes de México y Canadá, y de 10 % a las originarias de China. Fundamentó su decisión en una ley de 1977 que otorga al Ejecutivo estadunidense facultades discrecionales para enfrentar “emergencias económicas”, en este caso originadas por la importación ilegal de fentanilo y la migración ilegal. Pero el paquete de medidas anunciadas atenta contra la lógica económica y plantea una estrategia incoherente. Por ejemplo, si Estados Unidos aplicara los aranceles que anunció, un producto chino podría exportarse temporalmente a México, reexportarse como mercancía originaria china y pagar un arancel menor (10 %) al que paga una exportación mexicana de un bien similar (T-MEC) (25 %).

Inmediatamente después del anuncio unilateral, los gobiernos de México y Canadá, cada uno con sus propios argumentos, tacharon los aumentos arancelarios como injustificados y violatorios del T-MEC, y amagaron con aplicar represalias comerciales. Estados Unidos entonces aceptó “pausar” la imposición de aranceles a cambio de que México enviara 10 000 elementos de la Guardia Nacional a la frontera norte y Canadá fortaleciera la cooperación bilateral en su frontera sur. Durante la “pausa”, México y Canadá acordaron con Estados Unidos revisar “temas de comercio”, período durante el cual el gobierno estadunidense solicitó cambios a la política arancelaria extrarregional de sus socios. El vaivén ha sido caótico.

Más allá de la confusión que generan los anuncios unilaterales, las reacciones de “como viene, va” y las negociaciones al vapor, el impasse actual puede desencadenar una espiral regional y global de aumentos arancelarios devastadores que lleven, por un lado, al fin del libre comercio en América del Norte y, por el otro, al desmoronamiento del sistema multilateral de comercio. El conflicto regional puede destruir el tejido conectivo que amalgama las economías de los socios comerciales desde hace 35 años, cuando entró en vigor el tratado original (TLCAN). La cascada de medidas unilaterales que detonaría la denuncia del T-MEC rompería conectores económicos, como el comercio de petróleo, gas, madera y minerales entre Canadá y Estados Unidos; el intercambio de productos agroindustriales entre México y Estados Unidos; y el flujo trilateral de cadenas manufactureras, como la automotriz y la de equipo y maquinaria. La incertidumbre persiste, con el riesgo siempre presente de que, en cualquier momento, las partes detonen otro conflicto y su correspondiente pelotón circular de fusilamiento. La situación actual es claramente inestable.

Los exportadores e importadores de América del Norte se preguntan si la integración sobrevivirá al impasse y sus consecuencias. La respuesta a esta interrogante debe tomar en cuenta dos cuestiones de actualidad: en Estados Unidos, el desencanto con el modelo de producción global en amplios sectores de su población, que se traduce en antipatía hacia acuerdos comerciales e instituciones alejadas de sus representantes populares; en México, la fractura de la economía nacional en dos estratos, uno de alta productividad y fundamentalmente aspiracional, y el otro de baja productividad y mayormente asistencial.

Para recuperar el apoyo popular a la integración comercial de América del Norte en Estados Unidos y estimular la productividad total de los factores en México, el T-MEC debe reforzar la complementariedad de las tres economías con una política comercial unificada, pero el arreglo actual regula una zona de libre comercio, con políticas comerciales independientes. Proponemos que América del Norte adopte un arancel común como ancla de la evolución natural de la zona de libre comercio a una unión aduanera. El arancel común implementaría las acciones de “homologación arancelaria” propuestas por el gobierno mexicano desde el 2024.

Razonamos la propuesta en cuatro apartados. Primero, analizamos la transición al libre comercio y la convergencia económica que provocó. Después, evaluamos la evolución del TLCAN al T-MEC y concluimos que se perdió la oportunidad de progresar a un mejor modelo de integración. En el tercer apartado, destacamos los problemas que enfrenta el T-MEC y, en el cuarto, proponemos mutar la zona de libre comercio a una unión aduanera, anclada en un arancel común.

Presentamos la propuesta con pinceladas deliberadamente gruesas, con el propósito de detonar una conversación sobre cómo mantener a América del Norte altamente productiva y competitiva frente al resto del mundo. En Canadá y Estados Unidos, la conversación debe buscar mayores consensos populares a favor del comercio intrarregional. En México, debe ser parte de otra, amplia e incluyente, sobre la impostergable tarea colectiva de decantar un nuevo contrato social que integre a la economía en una senda común de alta productividad y desarrollo compartido, con incentivos alineados e instituciones transparentes que aseguren el cabal cumplimiento de las reglas.

Creación de comercio y convergencia económica de la región

A mediados del siglo pasado, Jacob Viner propuso evaluar un acuerdo comercial en función de qué tanto comercio “crea” y qué tanto “desvía”.^[1] Crea comercio cuando promueve la oferta más competitiva del mundo y lo desvía si favorece oferta intrarregional menos eficiente que la extrarregional. En 1997 publicamos un reporte con reflexiones sobre el surgimiento de acuerdos comerciales regionales,^[2] en el que apuntamos que la teoría del comercio internacional y la evidencia empírica son ambiguas sobre su impacto en la creación o desviación de comercio; sólo apuntan a que el resultado depende crucialmente de las reglas que los norman. Advertimos que, para privilegiar la creación de comercio, un acuerdo debe respetar tres reglas fundamentales: primero, apegarse a la letra y el espíritu del Artículo XXIV del GATT que, en síntesis, dice que no debe aumentar la protección comercial de sus miembros frente al resto del mundo; segundo, otorgar trato no discriminatorio a la inversión de fuera de la región; y tercero, sostener instituciones sólidas y efectivas que resuelvan controversias.

El TLCAN y el T-MEC abonaron al crecimiento general del comercio y la inversión en la región y, aunque inicialmente generó ligera desviación comercial, el sostenido dinamismo de las exportaciones extrarregionales apunta a que también ha habido creación de comercio.^[3] En los últimos 30 años la tasa anual de crecimiento del comercio promedió 6 %. la inversión 8 % y, al mismo tiempo, las partes sostuvieron tasas positivas de crecimiento de su comercio extrarregional. Además, la integración de cadenas productivas impulsada por el libre comercio regional generó crecimiento sinergético; por ejemplo, para 2012 cada dólar de exportaciones mexicanas a Estados Unidos ya contenía 40 centavos de dólar de exportaciones estadunidenses a México.^[4] El buen desempeño general del arreglo comercial explica su aceptación popular en México, a pesar de la oposición interna que enfrentó en su inicio. Muchos de sus críticos en 1990 ahora lo consideran piedra angular de la política económica del país.

Desvanecimiento de asimetrías comerciales en México

Hace 35 años hubiera sido difícil, si no imposible, establecer un arancel común en toda la región sin dislocar cadenas productivas enteras en México o sin generar desviaciones de comercio sustanciales. Los negociadores del TLCAN reconocieron que la apertura económica de México era aún incompleta y que el país necesitaba tiempo para eliminar cuatro asimetrías comerciales con respecto a las otras dos partes: primero, la de su vector arancelario y su sistema de protección no arancelaria; segundo, la de su sistema de protección contingente y de promoción de la competencia; tercero, la de su marco legal en materia de inversión extranjera y propiedad intelectual; y cuarto, la de su marco jurídico para resolver controversias internacionales de comercio e inversión.

Al inicio del TLCAN, México registraba una elevada y, en muchos casos incoherente, protección arancelaria. Por una parte, el arancel promedio se aproximaba a 9 %, más de tres veces superior al de Estados Unidos y, por otra, la elevada dispersión de los aranceles con respecto al promedio derivaba en casos de protección efectiva negativa. La protección no arancelaria también sufría distorsiones y, si bien se habían eliminado los permisos previos de importación, subsistía un complicado sistema de cuotas y barreras normativas que se administraban de manera discrecional y poco transparente.

Además, el país apenas iniciaba la modernización de su sistema de defensa contra prácticas desleales de comercio internacional, que era débil normativa y administrativamente. Por ejemplo, los márgenes de dumping y el daño se calculaban con procedimientos y reglamentación adoptados de códigos multilaterales, pero aplicados en la misma oficina con poco rigor y transparencia. Además, no había un marco legal ex profeso ni un ente administrativo dedicado para promover la competencia, castigar las prácticas monopólicas absolutas y calificar las prácticas monopólicas relativas.

En materia de inversión y propiedad intelectual, la ley “regulaba la extranjera y promovía la nacional”. El principio rector rogaba, en el límite, que “salvo lo permitido y regulado, toda inversión extranjera quedaba prohibida”. Paralelamente, el marco legal y administrativo en materia de propiedad intelectual era incompatible con los protocolos internacionales, e imponía restricciones y obligaciones cuasi expropiatorias a la propiedad industrial y los derechos de autor.

Y en cuanto a medios de defensa, la inversión extranjera en México era vulnerable a trato discriminatorio y, en el límite, expropiatorio. Los inversionistas tenían que someter sus contratos comerciales y patrimoniales a tribunales mexicanos y, frente a acciones unilaterales de autoridades federales o locales, no tenían acceso a mecanismos alternativos de solución de controversias, incluyendo la mediación y el arbitraje.

Con el TLCAN, México aceleró su apertura y desvaneció las asimetrías comerciales con respecto a Estados Unidos y Canadá. Por ejemplo, redujo el arancel promedio a menos de 5 % y eliminó distorsiones en la protección efectiva. Para 2023 los aranceles mínimos de México y Estados Unidos eran iguales en 40 % de las subpartidas y más de 60 % del comercio.

También se promulgó una nueva ley de comercio exterior, que compatibilizó al sistema de defensa contra prácticas desleales de comercio internacional con las disciplinas multilaterales en la materia, y otra de inversión extranjera, en la que el principio rector cambió a “salvo lo prohibido y regulado, la inversión extranjera era permitida”. Además, se adecuó el marco legal y administrativo de la propiedad intelectual para que la propiedad industrial y los derechos de autor tuvieran protecciones similares a las que ofrecen Estados Unidos y Canadá y, concomitantemente, se reforzó el arbitraje comercial como método extrajudicial de solución de controversias.

Convergencia económica

El desvanecimiento de asimetrías comerciales y el programa de desgravación arancelaria del TLCAN no sólo detonaron la inversión y el comercio; también catalizaron la convergencia de variables macroeconómicas, como lo demuestran los resultados de ciertas pruebas estadísticas, en particular la de cointegración de Johansen (ver anexo).^[5] La prueba aplicada a los índices de producción industrial de México y Estados Unidos entre 1980 y 1993 resulta en la aceptación de la hipótesis nula (no hay cointegración), pero en su rechazo para el período entre 1994 y 2023 (las variables sí están cointegradas). Similarmente, la hipótesis nula se rechaza a partir de 1994 para las series de inflación, tasas de interés de corto plazo y volatilidad de las monedas mexicana y canadiense con respecto a la estadunidense. En su conjunto, los resultados de las pruebas de cointegración confirman la simbiosis macroeconómica que el TLCAN detonó.

Del TLCAN al T-MEC

Sin menoscabo de la convergencia alcanzada, el TLCAN también acumuló distorsiones. Contenía restricciones al comercio de servicios, cupos y cuotas de exportación e importación y, crucialmente, reglas de origen que reflejaban el contenido regional promedio de las exportaciones intrarregionales de hace 35 años. La negociación del T-MEC ofrecía a las partes la oportunidad de atender las deficiencias del acuerdo original y plantear un modelo de integración mejor posicionado para crear comercio, evitar desviaciones comerciales y, en México, aumentar el multiplicador de las exportaciones nacionales.

Pero el ímpetu original del T-MEC fue político, no económico. Para empezar, el gobierno de Estados Unidos amenazó con denunciar el tratado original si el criterio de producción regional “sustancial” en las reglas de origen no se hacía más restrictivo para que pudiera “exportar más a sus socios e importar menos de ellos”. Fatídicamente para México, el T-MEC contiene una “píldora envenenada” que obliga a las partes acordar la extensión del tratado en 2026 o iniciar un plazo de hasta 10 años para tratar de evitar su extinción definitiva, lo que obviamente dificulta las inversiones de largo plazo. Además, la negociación del T-MEC acomodó intereses políticos de manera poco transparente. Por ejemplo, México solicitó eliminar el capítulo de energía del TLCAN, aun cuando aceptó mantener todas sus obligaciones, algunas trasladadas del TPP y otras añadidas en notas de pie de página ad hoc. El empalme de la negociación con la denuncia estadunidense del TPP también introdujo incertidumbre y dificultó la tarea negociadora.

Reglas de origen

Los negociadores del TLCAN buscaron que las reglas de origen reflejaran el contenido intrarregional ex ante de los bienes comerciados intrarregionalmente; reconocieron que ese criterio generaría cierta desviación comercial, pero evitaría disrupciones abruptas en las cadenas productivas. Con el tiempo, la innovación y la creciente integración modificaron los parámetros de las funciones de producción, pero las reglas de origen permanecieron fijas y fuentes de desviación comercial creciente.

La negociación del T-MEC abrió un foro natural para identificar y eliminar distorsiones acumuladas por las reglas de origen. Pero su revisión no tuvo ese propósito, sino el contrario: aumentar arbitrariamente los umbrales para que ciertos bienes calificaran como producidos “sustancialmente” en la región. Por ejemplo, la regla de origen de vehículos automotores actual es aproximadamente 20 % más restrictiva que la anterior, en detrimento del bienestar social regional.

Es previsible que los beneficiarios de umbrales elevados para determinar origen sigan abogando para sostener y aumentar la protección efectiva implícita de las reglas, privilegiando el statu quo como piso en cada revisión o renegociación. Así, las reglas de origen amenazan en convertirse en un vórtice proteccionista, una fuente permanente de desviación comercial y pérdida social neta. El daño se agravaría si para determinar origen también se condicionara la nacionalidad de los propietarios reales de las empresas establecidas en la región, como lo sería prohibir la inversión china de vehículos eléctricos en la región, lo que podría desencadenar represalias e, irónicamente, disrupciones en el abasto de insumos críticos de los propios fabricantes regionales, así como restricciones a sus inversiones en China y exportaciones a ese país.

Desencadenamiento de la oferta exportadora en México

El trato arancelario de excepción que México otorga a un subconjunto de exportadores (particularmente maquiladores) es una apertura parcial que aumenta la propensión a importar insumos intermedios y mina el efecto multiplicador de las exportaciones. El régimen actual de facto subsidia el consumo de insumos intermedios extrarregionales e inhibe la adición de valor agregado nacional a las exportaciones de los maquiladores (backward linkage). Ello en parte explica por qué durante las últimas tres décadas la tasa de crecimiento de las exportaciones ha sido cinco veces mayor que la del PIB.

Los exportadores que operan al amparo del régimen preferente requieren menos capital de trabajo que las empresas sujetas al régimen general, ya que su comercio exterior goza de exenciones en materia del impuesto al valor agregado y del derecho de trámite aduanero. También pueden reducir su impuesto sobre la renta por las reglas que les permiten operar sin tener establecimiento permanente en México, aplicando deducciones especiales (prestaciones exentas) y documentando precios entre partes relacionadas que transfieren utilidad gravable a otros países. Además, pueden documentar compras y ventas entre sí que nunca ocurren, vía pedimentos “virtuales”. Al permitir que las maquiladoras puedan seleccionar entre varias “modalidades” operativas, el marco legal se presta a prácticas elusivas que, además de tener un alto costo tributario, inhiben el backward linkage.

Operación aduanera

Los trámites aduaneros en la zona de libre comercio añaden ineficiencias al intercambio intrarregional. El costo promedio de la agencia aduanal mexicana en la frontera terrestre con Estados Unidos es entre 1 % y 3 % del valor factura. Los agentes aduanales se adhieren a un arancel común, en teoría “máximo”, en un ejercicio de colusión tácita. La desregulación parcial que permite a los exportadores habilitar a sus empleados como apoderados aduanales introdujo fuerzas competitivas a la gestión aduanera, pero que sólo aprovechan algunas empresas grandes.

Las reglas en frontera obligan a los agentes aduanales a invertir en almacenaje dual, en cada lado de la frontera, y en equipo de transporte para realizar el tránsito entre almacenes. Los costos de descarga-carga-descarga, incluyendo daños en maniobras y el tiempo que transcurre desde que la mercancía llega al almacén fiscal de exportación hasta que sale del almacén fiscal de importación, se trasladan a los precios de destino.

Ansiedades, dualidades y trompicones

El T-MEC enfrenta retos coyunturales y de estructura que amenazan su apoyo y efectividad. En Estados Unidos hay segmentos de la población que lo culpan de desarticular cadenas industriales, destruir empleos formales y promover el empleo de migrantes indocumentados, aún cuando esos fenómenos se explican por la innovación, el cambio tecnológico y el enquistamiento (y la explotación política) de angustias económicas, culturales y hasta raciales en su psique colectiva. Además, el vuelco reciente de la política comercial en Estados Unidos inhibe la creación de comercio y privilegia la desviación comercial.^[6] Por ejemplo, los aumentos arancelarios estadunidenses en 2018, y su réplica en México, han distorsionado los vectores de protección efectiva en las cadenas productivas de la región. El acoso de Estados Unidos al orden multilateral puede condenar a la irrelevancia a los mecanismos de solución de controversias y aumentar los riesgos patrimoniales de los inversionistas. En el corto plazo, este vuelco impactará más fuertemente a la economía mexicana, pero sus efectos se desdoblarán gradualmente al resto de América del Norte y acabarán minando la competitividad de la oferta de toda la región.

En México, el tratado no ha logrado integrar a toda la economía al dinamismo exportador y una parte significativa de la población sigue operando con debilidades estructurales que estancan la productividad factorial total y el ingreso por habitante, además de que erosionan la cohesión nacional.^[7] Esas debilidades no son nuevas; afligían a la economía mexicana desde que se negoció el TLCAN. Por ello, cuando concluyó su negociación, señalamos que el tratado no sería ni el fin del camino ni una panacea, una vara que mágicamente transformaría a la sociedad. Se requerían cambios complementarios para eliminar estancos y barreras de entrada (y salida) a los mercados, impulsar la oferta en todas las regiones del país, y crear avenidas institucionales amplias y seguras en las que cupieran las aspiraciones legítimas de todos los mexicanos. Dicho de otro modo, al final de los ochenta, la realidad económica y política de México exigía modificar integralmente no sólo el modelo económico, sino todo el contrato social. El TLCAN por sí sólo no era suficiente. Hubo avances, como la desregulación de algunos servicios y cadenas agroindustriales, pero fue un esfuerzo incompleto. Una proporción elevada de la economía mexicana quedó rezagada y expuesta a la informalidad secular, la corrupción, la violencia y al estancamiento de su productividad. La implementación parcial y parchada del modelo económico generó, así, dos rutas, una productiva y otra no. Esta dualidad económica dejó a México con motores internos frágiles e instituciones débiles que castigan la productividad total, el ingreso por habitante y, peor, enfrentan a la sociedad y alientan la desunión (una especie de Us and Them mexicano).^[8]

Muchas políticas públicas en México paralelas al T-MEC perpetúan incentivos en contra de la productividad factorial total. Son un coctel que propicia una dinámica anti-shumpeteriana que Santiago Levy y Luis Felipe López-Calva acuñan “creación destructiva”.^[9] A ese coctel se suman trompicones y retrocesos recientes que promueven la desviación de comercio y más “creación destructiva”, como los aumentos de aranceles que distorsionan la protección efectiva de las cadenas productivas, el desacato a laudos arbitrales que violentan derechos patrimoniales y reformas judiciales que atentan contra equilibrios constitucionales y seguridad jurídica. Ominosamente, algunas acciones recientes en México son doppelgangers de otras similares en Estados Unidos, que impuso arbitrariamente aranceles y cuotas compensatorias a aproximadamente 13 % de sus importaciones, incluyendo hasta 200 000 millones de dólares provenientes de China. La réplica en México de esas acciones presagia un sostenido estancamiento de su productividad factorial total.

El gobierno estadunidense parece poco comprometido con el libre comercio intrarregional, lo que debilita el marco institucional de seguimiento y evaluación del T-MEC y da pie, en el mejor de los casos, a malos entendidos; en el peor, a violaciones unilaterales del tratado. México ha acumulado demandas por contravenir sus obligaciones en el T-MEC en sectores críticos para el comercio intrarregional como el automotriz, el energético y el agropecuario. Hoy es el país que más demandas comerciales enfrenta en América del Norte y el cuarto más demandado en el mundo. El pasivo comercial contingente de México suma casi 2 % del PIB.

La desaparición de organismos autónomos en México, como la Comisión Federal de Competencia Económica, complicará el panorama para la solución de controversias, ya que el gobierno será juez y parte de acciones unilaterales que afecten los derechos comerciales y patrimoniales de inversionistas de Estados Unidos y Canadá. A ello se suma la incertidumbre que generarán, inmediatamente y en el tiempo, las reformas constitucionales al Poder Judicial y a las empresas “estratégicas”, así como la introducción de la “supremacía” constitucional, que será caldo de cultivo para más conflictos Estado-Estado e inversionista-Estado.

El tránsito al arancel común

A este escenario con luces y sombras se aproxima la revisión del T-MEC. El proceso será una espada de Damocles sobre toda la economía regional. A primera vista, parecería que los retrocesos recientes de la política comercial en la región complicarían una renegociación global del tratado y que la opción de menos resistencia sería que las Partes sólo lo prolongaran, con algunos cambios menores, pero sin trastocar sus características esenciales. Sin embargo, sólo extender el T-MEC mantendría a la región como zona de libre comercio, en la que cada Parte mantendría políticas comerciales extrarregionales independientes y seguiría obligando a los exportadores a “certificar” sus mercancías como “sustancialmente” producidas dentro de América del Norte para que puedan transitar libres de aranceles dentro de la región. Además, enquistaría distorsiones acumuladas que el T-MEC heredó del TLCAN y otras que profundizó. Más aún, debilitaría a la región frente al emergente modelo de comercio internacional, que ahora apunta hacia zonas comerciales subglobales.

La revisión del T-MEC enfrenta dos objetivos potencialmente contradictorios: por un lado, limitar el libre comercio intrarregional a bienes producidos “sustancialmente” en América del Norte, con una definición cada vez más restrictiva de producción regional “sustancial”, como lo promueve ahora Estados Unidos; por el otro, generar una oferta regional más competitiva frente a la de países individuales, como China, o agrupados, como la Unión Europea. La contradicción se materializaría si se mantienen las distorsiones inherentes y acumuladas del T-MEC, en particular las reglas de origen y, en México, otras que siguen estancando la productividad factorial total. Pero se resolvería mutando la zona de libre comercio a una unión aduanera con un arancel común que unificara la política comercial extrarregional y promoviera el desplazamiento de la producción de insumos intermedios y bienes finales a América del Norte. Unificar la política arancelaria sería una progresión natural a un estadio superior de integración.^[10]

El arancel común eliminaría la certificación de origen y la operación aduanera en el tránsito intrarregional de mercancías. Además, la escala ampliada de la demanda regional conllevaría una reducción de costos marginales de largo plazo en muchos sectores. El arreglo también potenciaría la complementariedad demográfica y de recursos (endowments) de América del Norte. México, por ejemplo, podría atraer producción de insumos intermedios y bienes finales del sureste asiático; Estados Unidos, manufactura de bienes industriales intensivos en capital que hoy provienen de Europa y el norte asiático; y Canadá, demanda ampliada de su oferta energética.

Arancel común

Con la adopción del arancel común, las mercancías circularían en América del Norte sin tener que certificar su origen. El arancel común podría diseñarse a partir de dos objetivos: minimizar la desviación comercial y aprovechar el poder de compra de la región, con un nuevo vector arancelario que distinguiera los bienes en los que la región es precio-aceptante de aquellos en los que tiene poder de compra.

En general, el arancel “óptimo” de un bien cuya demanda es precio-aceptante es cero, ya que cualquier impuesto positivo reduce el bienestar. Pero si la demanda incide en el precio internacional, el arancel óptimo puede ser positivo y, al inducir reducciones de los precios de importación, propiciar mayor bienestar.^[11] A partir de este concepto económico, se podría crear un vector homologado con aranceles positivos en una variedad de bienes farmacéuticos, equipo médico, muebles, plásticos y químicos orgánicos, así como en otros productos con demanda regional elevada y una oferta de origen suficientemente inelástica. Dos sectores que serían candidatos naturales para la imposición de aranceles óptimos son el de maquinaria y equipo (incluyendo computadoras) y el automotriz (vehículos). En ambos, las importaciones de América del Norte (500 000 millones de dólares anuales y 400 000 millones de dólares anuales, respectivamente) representan un porcentaje elevado de las exportaciones de los países proveedores de esos bienes a la región (de 30 % a 50 %, aproximadamente).

Las partidas con regímenes arancelarios mixtos se unificarían; por ejemplo, la importación de productos primarios estaría sujeta al mismo arancel ad valorem o arancel específico, y los cupos se subastarían entre todos los importadores de la región.

El arancel común podría aprovechar la diferencia entre los aranceles actuales y los consolidados individualmente por las Partes ante la Organización Mundial de Comercio (OMC) para que la región resulte más abierta “on the whole” que la zona de libre comercio actual, como lo exige el artículo XXIV del GATT. De arranque se podría formalizar un arancel único en las fracciones que ya tienen régimen arancelario idéntico para, posteriormente, iniciar la transición hacia el arancel común.

Ingresos arancelarios

La distribución de ingresos arancelarios en las uniones aduaneras existentes se norma de forma variada. Una fórmula, usada en la Comunidad Europea, asigna un porcentaje de la recaudación al país de arribo de las mercancías. Otra, usada en la Unión Aduanera del África Austral, distribuye la recaudación con una fórmula negociada que toma en cuenta el tamaño de las economías nacionales y los ingresos per cápita de cada país miembro. En América del Norte, la fórmula podría tener dos componentes: uno, para asignar un porcentaje de la recaudación al país de entrada de las mercancías (criterio de arribo) y, otro, para distribuir la recaudación restante en función de la contribución al comercio intrarregional (criterio de creación de comercio).

Relaciones comerciales extrarregionales

Ante la OMC, el reto principal del arancel común sería su compatibilidad con los aranceles consolidados por cada una de las partes. En general, México ha consolidado aranceles superiores a los que aplica con el criterio de “nación más favorecida” (MFN). Esa brecha promedio es menor en Estados Unidos y Canadá, por lo que la reducción de aranceles consolidados en el vector mexicano podría compensar aumentos selectivos en los vectores arancelarios de las otras dos partes.

La convergencia de acuerdos bilaterales se antoja más complicada, ya que las partes han creado auténticos espaguetis comerciales, como lo anticipó hace 30 años el negociador estadunidense Julius Katz. Cada convenio tiene sus propias reglas generales, excepciones, mecanismos especiales y marco institucional. Por ejemplo, hay importaciones mexicanas de Europa y Japón desgravadas en su vector arancelario, pero no en el estadunidense. La convergencia de compromisos bilaterales requeriría distinguir las obligaciones extrarregionales que una Parte mantendría individualmente (“grandfathering”) de las que se unificarían gradualmente (“phase outs”). Salvo excepciones expresas, las primeras podrían limitarse a obligaciones sin impacto recaudatorio en frontera, mientras que las segundas convergerían a un vector único en un plazo máximo.

Protección contingente y política de competencia

El arancel común se complementaría con políticas regionales únicas en materia de protección contingente (cuotas antidumping, impuestos compensatorios y salvaguardas temporales) y de competencia económica. Para evitar la creación de instancias supranacionales, las partes podrían administrar individualmente políticas espejo.^[12]

En las investigaciones sobre prácticas desleales, México bifurcaría su sistema para que la Secretaría de Economía (SE) calcule los márgenes de dumping y los subsidios penalizables, y otro organismo independiente de la SE evalúe si las medidas denunciadas alcanzan los umbrales de daño y amenaza de daño en los mercados relevantes.^[13] Además, las partes podrían usar dos métodos para “acumular” pruebas de daño o amenaza de daño. Aunque inusuales, ambos están previstos en la normatividad de la OMC, a decir, las investigaciones a favor de un tercer país y las investigaciones simultáneas. Por ejemplo, México podría ofrecer la adopción del memorándum del Departamento de Comercio de Estados Unidos del 26 de octubre de 2017, que determinó que China aún no era una economía de mercado y, consecuentemente, aplicar precios de terceros países para determinar valor normal en todas las importaciones chinas sujetas a investigación. Las partes basarían el andamiaje institucional de este sistema coordinado en los artículos 316 y 317 del T-MEC actual: el artículo 316 para acordar un sistema coordinado de cumplimento y el artículo 317 para crear un mecanismo de coordinación de investigaciones a un tercer país.^[14]

Las investigaciones antidumping intrarregionales se reemplazarían por una política de competencia única, también administrada por instancias nacionales. En México, un organismo independiente de la SE, que podría ser el mismo que determine daño en casos de prácticas desleales, investigaría prácticas anticompetitivas ilegales. En toda la región, las investigaciones usarían criterios uniformes para determinar el alcance de un mercado relevante, el poder de mercado y las medidas remediales.^[15]

Encadenamiento de la oferta exportadora en México

Con el nuevo arreglo, la distinción entre importaciones temporales y definitivas dejaría de tener sentido y México podría eliminar el régimen para exportadores, de ser necesario con plazos que les permitan procesar inventarios, cumplir obligaciones contractuales con terceros y transitar al régimen general de tributación. La dinámica del nearshoring sería una fuerza centrífuga que contrarrestaría presiones centrípetas en contra de la desaparición del régimen preferencial. Para estimular el backward linkage, la transición tendría que acompañarse con mejoras en infraestructura, educación, seguridad y abasto energético.

Implementación

El tránsito a la unión aduanera alteraría la lógica negociadora actual. El “toma-y-daca” daría paso a un proceso colaborativo orientado a la articulación de la política comercial única. Ello transformaría a los negociadores en “implementadores”, cuya tarea sería crear el andamiaje institucional sobre el cual operaría el nuevo arreglo.

El arreglo podría implementarse en etapas, privilegiando la adopción del arancel común. Una posible secuencia sería la siguiente: primero, creación de un nuevo vector arancelario e inclusión de bienes clasificados en subpartidas con aranceles que ya son iguales hoy en los tres países; segundo, homologación de las barreras no arancelarias en todas las subpartidas del nuevo vector arancelario; tercero, adición de aranceles comunes en todas las subpartidas no incluidas en la etapa uno; cuarto, homologación de las políticas e instituciones nacionales de competencia económica; y quinto, homologación de las políticas e instituciones que rigen los sistemas nacionales de protección contingente. La implementación secuencial del arreglo permitiría a las partes adaptar gradualmente sus propias operaciones sin tener que crear instituciones supranacionales.^[16]

Así, la transición a una unión aduanera trazaría sendos cronogramas de convergencia: al arancel común, a la homogeneización de relaciones comerciales externas y a la adopción de reglas comunes en materia de competencia y protección contingente.

Comentarios finales

La unión aduanera podría detonar otros acuerdos intrarregionales complementarios que apuntalen la competitividad productiva en toda la región. Por ejemplo, para aprovechar la pirámide demográfica de los tres países, las partes podrían negociar un acuerdo trilateral de movilidad circular para que los flujos de la oferta laboral empaten con la demanda a lo largo del año. Un acuerdo de esa naturaleza podría ser la base de un ordenamiento estructural de flujos migratorios. Paralelamente, para prevenir el arribo ilegal de oferta laboral extrarregional, ese acuerdo podría acompañarse con otros de seguridad que atiendan problemáticas regionales específicas; por ejemplo, uno para el noroeste de México dedicado a desmantelar la oferta ilegal de fentanilo y, otro, en el sur del país para eliminar la trata de personas.

A diferencia de hace 35 años, hoy no hay consenso sobre cómo jerarquizar los modelos de internacionalización de la producción. Los choques no anticipados de oferta y, sobre todo, el creciente rechazo de muchos países a someter su comercio internacional a reglas y burocracias alejadas de las instituciones nacionales de representación popular, han desprestigiado el modelo global de fin del siglo pasado. En su lugar, ahora surgen cadenas productivas subglobales y un comercio posiblemente menos eficiente, pero probablemente más resistente a eventos inesperados.^[17] En este mundo subglobalizado, una unión aduanera abonaría mejor que el T-MEC al propósito de mantener a América del Norte la región más competitiva del orbe.

Pedro Noyola y Jaime Serra

Agradecemos a Ximena Ángeles su apoyo con el procesamiento de datos y los comentarios y sugerencias de José Antonio González, Luis Alberto Ibarra, Santiago Levy, Beatriz Léycegui, Luz Elena Reyes y Luis Rubio.

Anexo

Índice de producción industrial 1920-2023

Se acepta la hipótesis nula con un nivel de significancia de 1%.

* Se rechaza la hipótesis nula con un nivel de significancia de 1%.

FUENTE: SAI Derecho & Economía, con información de INEGI y Federal Reserve Bank of St. Louis.

Inflación 2000-2022

Prueba de cointegración de Johansen:

Inflación 2000-2022

Tasa de interés de corto plazo 1993-2023

Prueba de cointegración de Johansen:

Tasas de interés 1996-2023

Volatilidad de MXN y CAD vs. USD

Prueba de cointegración de Johansen:

Volatilidad de MXN y CAD vs USD 1997-2023

[1] Viner, Jacob, The Customs Union Issue, Carnegie Endowment for International Peace, 1950.

[2] Serra, Jaime, Pedro Noyola, et.al., Reflections on Regionalism: Report of the Study Group on International Trade, Carnegie Endowment for International Trade, 1997.

[3] Serra, Jaime, Pedro Noyola, et.al., 1997.

[4] Koopman, Robert, et. al., “Tracing Value-added and Double Counting in Gross Exports”, Working Paper 18579, National Bureau of Economic Research, 2012.

[5] La prueba de cointegración de Johansen es un método estadístico que verifica si, a lo largo de un período de tiempo, los valores de ciertas variables se mueven de manera similar. Emplea el criterio binario de la “hipótesis nula”: Se computan ciertos estadísticos de las series de tiempo y si sus valores no superan un nivel “crítico”, se dice que la hipótesis nula se confirma (no hay cointegración); en caso contrario, la hipótesis nula se rechaza (sí hay cointegración).

[6] Bernard Hoekman y Ernesto Zedillo punzan la lógica del proteccionismo reciente en Estados Unidos con sendas estocadas a lo que llaman “cinco misterios” de su política comercial (que también pudieron acuñar “cinco balazos en el pie”): (i) el abandono al Tratado de Asociación Transpacífico (TPP), (ii) la negación de principios económicos esenciales, (iii) la renegociación del TLCAN, (iv) la guerra comercial con China y (v) el acoso al sistema multilateral de comercio. Hoekman, Bernard y Ernesto Zedillo, “The International Trading System in Prostration, Courtesy of the United States”, Trade in the 21^st Century – Back to the Past?, The Brookings Institution, 2021.

[7] Según Santiago Levy y Luis Felipe López-Calva, México registró una reducción promedio anual de 0.5 % de la productividad factorial total y un aumento promedio anual de sólo 1.1 % de la producción por habitante, la mitad del promedio de los 30 años previos al TLCAN. Argumentan que este fenómeno se explica por tres debilidades persistentes de la política económica: una plétora de incentivos económicos e institucionales que favorecen la informalidad; una pobre regulación y vigilancia de la competencia económica, particularmente en sectores estratégicos y no comerciables; y un velo amplio de inseguridad jurídica sobre los derechos patrimoniales de los particulares. Levy, Santiago y Luis Felipe López-Calva, “¿Qué falló? ¿Qué sigue? México 1990-2023”, Nexos, 2023.

[8] Claudio Lomnitz discierne la antropología de los actores de esta dualidad y nota que el Estado mismo promueve la partición de la sociedad en dos grupos: uno, que vive en islotes de legalidad productiva (donde opera el sector exportador); el otro, en un océano de ilegalidad (donde operan los mercados informales). Lomnitz, Claudio, “El Neo Estado. La ínsula de los derechos y el mar de la extorsión”, Nexos, 2022.

[9] Levy, Santiago y Luis Felipe López Calva, 2023.

[10] Los tipos de acuerdo comercial se eslabonan en una suerte de continuum, desde los pactos sectoriales con preferencias arancelarias acotadas (como los de complementación económica en América Latina al amparo de ALADI), a acuerdos amplios de libre comercio (como en América del Norte), a uniones aduaneras con aranceles comunes (como en África austral), a mercados comunes con movilidad factorial (como en el cono sur de América), hasta uniones económicas con monedas únicas (como en Europa). En el continuum, cada tipo de acuerdo añade uno o varios elementos de integración al tipo inferior inmediato.

[11] La literatura sobre aranceles óptimos es añeja. Arrancó a finales del siglo XIX con la contribución del economista Francis Edgeworth, pero el debate sobre su importancia empírica duró todo el siglo XX. Christian Broda, Numo Limao y David Weinstein presentan evidencia de que los países sí ejercen poder de mercado a través de su política arancelaria. Broda, Christian, et. al., “Optimal Tariffs: The Evidence”, Working Paper 120333, National Bureau of Economic Research, 2006.

[12] El sistema canadiense de defensa contra prácticas desleales de comercio internacional ya se parece al de Estados Unidos. Es bifurcado: el Canada Border Services Agency (antes Revenue Canada) determina márgenes de dumping (o de subsidios compensables); y el Canadian International Trade Tribunal, que es una institución parecida al ITC estadunidense, determina daño.

[13] Hace unos años, el Ejecutivo mexicano estudió la posibilidad de avanzar en este sentido, con una iniciativa que separaba la Unidad de Prácticas Comerciales Internacionales de la SE.

[14] Parece que hay un error en el texto del artículo 317 del T-MEC: A menos que haya cambiado la numeración de artículos GATT, la referencia debería ser al artículo 14 del “Acuerdo relativo a la Aplicación del Artículo VI del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio”. Beatriz Léycegui y Luz Elena Reyes identificaron el gazapo.

[15] Para mantener una política de competencia única, pero sin una entidad regulatoria supranacional, tendría que haber una mecánica que asegure la gestión coordinada de los reguladores nacionales.

[16] En la Unión Europea, la Comisión Europea se arroga autoridad supranacional que facilita la coordinación operativa, pero acota la participación nacional. En contraste, otras uniones aduaneras en África, América Latina y Medio Oriente dotan mayor autoridad a sus instancias nacionales y menos a sus órganos supranacionales.

[17] Noyola y Armando González argumentan que ante la complejidad que exhibe el período de modernidad que transcurre, reviste la mayor importancia indagar las verdades aparentes y la sabiduría convencional con rigor analítico y una valoración de los contextos cambiantes de la sociedad. Plantean que tanto excluir a la razón como mitificarla son excentricidades intelectuales que devienen en una comprensión incompleta de un mundo complejo, aleatorio y frecuentemente contradictorio. Concluyen que los modelos económicos más prometedores surgirán del “compromiso con la razón” y equilibrios quizás “subóptimos” pero, por ser más realistas y humanos, compatibles con contratos sociales estables y más perdurables. Noyola, Pedro y Armando González, Modernidad y economía, Reflexiones sobre el Cambio, 1999.