El inicio de una nueva administración a nivel federal es una coyuntura propicia para implementar, por primera vez, una política penitenciaria nacional digna de tal nombre, cuyo alcance permita cambiar el paradigma penitenciario de un enfoque punitivo y de seguridad a uno de justicia y de derechos. Reiteradamente se señala que en las cárceles se concentra el resultado de los fracasos de nuestras sociedades; en el caso de nuestro país esta afirmación desgraciadamente es más que evidente: hacinamiento, autogobierno, violaciones de derechos, gestación de delitos, son algunas de las características de nuestro sistema penitenciario.
La misión de este sistema es la seguridad y la garantía de la custodia de las personas privadas de la libertad, asegurar el cumplimiento de las penas en un contexto de respeto a sus derechos y proporcionarles las condiciones necesarias para reintegrarse positivamente a la sociedad una vez que concluya su tiempo en reclusión. Por esa razón, la política penitenciaria debe formar parte de una política pública criminológica de gran calado, que aborde la integralidad de la causalidad delictiva, y a la par, políticas de prevención del delito, procuración y administración de justicia, seguridad pública, sistema penitenciario —ejecución de penas y servicios pospenales— y de jóvenes en conflicto con la ley.
El rediseño, instrumentación y evaluación de una política penitenciaria nacional implica concebirla como una pieza fundamental del andamiaje institucional del sistema de justicia del país, el cual permita superar la visión tradicional de las prisiones como lugares donde se manda a “refundir a los criminales” y en cambio, éstas se transformen en espacios de oportunidades y derechos para quienes compurguen una sentencia. Un diseño institucional como el actual, que concibe el castigo como fin mismo, niega la posibilidad de trabajar con los factores de riesgo que causaron una conducta y, por ende, de reinserción social.
En suma, fortalecer al sistema penitenciario como un garante, por un lado, del proceso de justicia para las víctimas en un marco de seguridad y respeto a los derechos humanos, y por otro, como un lugar donde el penado no es un ser eliminado de la sociedad, sino una persona que continúa formando parte de la misma —sometido a un particular régimen—, encaminado a preparar su eventual retorno a la sociedad con más y mejores herramientas para ejercer su libertad.
Un alto porcentaje de personas privadas de la libertad padecen de farmacodependencia y presentan un bajo nivel educativo, con antecedentes de fracaso escolar; la mayoría no han tenido un empleo estable y en su infancia muchos han padecido de abusos, malos tratos y abandono. La gran mayoría de ellos, adultos jóvenes, compurgan sentencias relativamente cortas. Ante este perfil promedio de la población carcelaria una pregunta pertinente es ¿cómo queremos que salgan estas personas?
Los obstáculos son mayúsculos, el crisol del sistema penitenciario nacional con poco menos de 300 establecimientos es muy variopinto; se compone básicamente por dos tipos de establecimientos penitenciarios; los federales conocidos como Ceferesos —Centros Federales de Readaptación Social—; y locales, estatales y municipales —los cuales deben desaparecer—, llamados Ceresos (Centros de Reinserción Social). Idealmente, en los centros federales debieran internarse a personas que estén siendo procesadas o hubieran recibido una sentencia por delitos del orden federal; consecuentemente, en los penales locales, se debería remitir a aquellas personas procesadas o sentenciadas por delitos del fuero común. En la práctica esto no sucede así.
A diciembre de 2023, el sistema penitenciario interna a 231 906 personas, el 94.33 % son hombres y 5.67 % mujeres; 87.24 % están privados de su libertad por delitos del fuero común y 12.76 % por delitos del orden federal. A nivel nacional, el 62 % han recibido una sentencia y el 38 % restante enfrentan su proceso legal privados de la libertad de manera preventiva.
Actualmente, la capacidad instalada del país es de 220 256 espacios, divididos en 285 establecimientos penitenciarios de los cuales 14 son federales, 13 de la Ciudad de México y, 258 centros estatales.
El sistema penitenciario federal tiene una capacidad instalada para albergar a 28 520 personas. Entre los sistemas penitenciarios locales, el de la Ciudad de México es el sistema estatal más grande con 28 969 espacios; le sigue Baja California con 16 065 sitios; el Estado de México con 14 327 espacios, y Jalisco con 13 667.
La sobrepoblación es el principal obstáculo institucional para salvaguardar los derechos humanos, la gobernabilidad y la oferta de servicios penitenciarios. En conjunto, los sistemas penitenciarios estatales registran una sobrepoblación del 5.7 %; más de la mitad de los estados del país (17) registran este problema. Los sistemas estatales con mayor porcentaje son: Estado de México con 145 %, Nayarit con 126 %, Morelos con 88 %, y, Durango con 77 %.
En este contexto, las condiciones actuales no son ni de lejos las óptimas para garantizar la gobernabilidad y los derechos humanos. No obstante, la transformación es posible. Para lograrlo, es necesario empeñar los esfuerzos en fortalecer las capacidades del sistema penitenciario en, por lo menos, diez acciones.
- Transformar la estructura organizacional
La estructura de la autoridad penitenciaria en el país, tanto federal como local, opera bajo normativas rebasadas en términos de la operación y el paradigma garantista de la Ley. Es necesario realinear a la Ley, la estructura y funciones del Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social. La decisión es definir si los Centros Penitenciarios son parte de una institucionalidad de seguridad, o bien, centros de reinserción con un encuadre de seguridad.
Es necesario adoptar un marco jurídico homogéneo acorde a las disposiciones constitucionales y los tratados internacionales. El impulso a la armonización normativa, a través de los reglamentos de los centros penitenciarios del país, es fundamental, ya que de ahí se desprende el día a día de la vida en prisión y la actuación de la autoridad.
- Transformar la Conferencia Nacional del Sistema Penitenciario
De acuerdo con la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SNSP), esta conferencia es el órgano de análisis, difusión e instrumentación de la política pública en materia penitenciaria. Este órgano debe transformarse de fondo, para dejar de tener reuniones intrascendentes con cientos de acuerdos loables pero incumplibles y convertirse en un regulador e impulsor de la política penitenciaria nacional. Debe ser la instancia que establezca prioridades y políticas para acordar y ejecutar acciones, determinando acciones programáticas para el seguimiento de los acuerdos y la evaluación de estos.
Entre los tópicos de prioridad deben estar los ejes de reinserción social (trabajo, capacitación para el trabajo, salud, deporte y educación), los servicios pospenales, el servicio de carrera penitenciaria, el esquema de protocolos y procedimientos, las políticas de respeto a los derechos humanos y de seguridad penitenciaria, los mecanismos de evaluación, así como programas permanentes para combatir la corrupción e impunidad y el manejo de la estadística penitenciaria, con especial énfasis en el cálculo de la reincidencia.
- Impulsar el Servicio Profesional de Carrera Penitenciaria
Los custodios no son policías ni por vocación, perfil o labor. Por ello, un tema de atención es el servicio de carrera penitenciaria. Es necesario un cambio a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública en el que se haga patente las especificidades del sistema penitenciario y se reflejen consideraciones particulares para estructurar el diseño de los controles de confianza, las etapas de ingreso, profesionalización, movilidad laboral, evaluación de desempeño, bienestar y permanencia, así como la conclusión del servicio. Es necesario subrayar que este sistema no sólo debe considerar al personal encargado de la custodia penitenciaria sino, también, al personal técnico que incluye a profesionales de diversas áreas como psicología, criminología, enfermería, medicina, abogados, profesores, capacitadores, administradores, entre otros.
- Consolidar el Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP)
Este fondo presupuestal, mediante el cual se transfieren recursos a las entidades federativas, necesita modificar su actual conceptualización que se centra casi exclusivamente en destinar recursos para equipamiento y tecnología. Debe fondear servicios y programas penitenciarios —como es el espíritu de la Ley Nacional de Ejecución Penal— con calidades mínimas y precios máximos, que permita a las entidades federativas fortalecer sus capacidades institucionales con proyectos que incluyan una metodología rigurosa y una visión integral para invertir en el recurso humano. El programa “Knockout: no tires la toalla”, financiado a través de este recurso y reconocido internacionalmente, es un buen botón de muestra de lo que se puede lograr.
- Establecer estándares penitenciarios nacionales
Es necesario generar un consenso nacional sobre estándares mínimos que permitan monitorear y evaluar en qué medida se desarrollan programas de reinserción social y prevención de la reincidencia, un buen gobierno, así como un entorno de respeto a los derechos humanos en todos los centros penitenciarios.
Un esfuerzo importante en este ámbito fue el encabezado por la Oficina de las Naciones Unidas Contra la Droga y el Delito (ONUDC). En junio de 2021, integró un equipo de especialistas que generaron 90 estándares alineados a la normativa nacional e internacional en materia de reinserción social, gobernabilidad y justicia. Ahí se propuso, a través de un tablero de evaluación, visualizar su cumplimiento a nivel nacional, estatal y por centro penitenciario.
- Promover excarcelaciones
La Ley contempla diversos mecanismos que es indispensable poner en marcha. Un primer universo podría ser: primodelincuentes con sentencias menores a cinco años; grupos vulnerables —inimputables, adultos mayores, enfermos mentales, crónicos o terminales—, y personas que estén en el tiempo procesal de promover algún beneficio.
- Instaurar Protocolos Nacionales
Se propone establecer un esquema procedimental con la redacción de protocolos, códigos de emergencia, procedimientos sistemáticos de operación y consignas para los centros penitenciarios y módulos especiales de seguridad. Estos instrumentos de trabajo deben describir de manera detallada y secuencial cómo llevar a cabo las actividades y responsabilidades que tiene encomendadas el personal penitenciario, reducir los márgenes de discrecionalidad y hacer más asertiva la operación. Se trata de instrumentos que norman el actuar del personal y la operación de los centros penitenciarios con acciones homologadas y bajo los criterios más estrictos de seguridad, organización y funcionamiento, garantizando el respeto a los derechos humanos y conforme a las mejores prácticas internacionales.
- Dignificación de espacios por niveles de custodia
Las condiciones en las que viven las personas privadas de la libertad, es decir, el espacio que ocupan para dormir, el lugar para comer, los servicios sanitarios, espacios para la visita familiar y para asearse, por ejemplo, son factores que contribuyen a un bienestar físico, mental y emocional. Por lo tanto, es necesario establecer criterios generales y específicos por niveles de custodia.
La Comisión Nacional de los Derechos Humanos ha estructurado tres regímenes de vigilancia (baja, media y alta), y ha establecido características generales y específicas que se deberían considerar, así como espacios para grupos vulnerables en donde se incluyen superficies, distribuciones, mobiliario, entre otros.
- Fomentar la mediación penitenciaria
Busca la resolución pacífica de conflictos entre personas privadas de libertad a través del diálogo y el respeto bajo un enfoque de corresponsabilidad y no violencia. Este tipo de enfoque busca la mejora de las relaciones entre personas en reclusión, así como la reducción de la violencia. La idea es establecer centros de mediación penitenciaria que permitan resolver conflictos promoviendo la responsabilidad personal y la convivencia pacífica. La experiencia del Estado de México, líder nacional en este programa, es ejemplo de sus beneficios
- Recuperar la gobernabilidad
Recuperar el control de los centros penitenciarios es clave para evitar los delitos que se cometen desde el interior, para ello, se propone ubicar y trasladar a objetivos prioritarios (generadores de violencia, grupos de poder o con alta capacidad criminal); reubicar de perfiles de mediana peligrosidad entre centros penitenciarios; rotar servidores públicos y personal de mando; realizar operativos de supervisión al régimen penitenciario con el objetivo de incautar sustancias y objetos prohibidos así como operativos en las aduanas de revisión al personal penitenciario; establecer módulos diferenciados para personas sujetas a medidas de seguridad y vigilancia especial.
Estas acciones tendrán como objetivo recuperar la autoridad del Estado y disminuir las incidencias en lo que se refiere a evasiones, motines, riñas colectivas, así como homicidios.
Manuel Palma-Rangel
Fue subsecretario de Control Penitenciario de la Secretaría de Seguridad del Estado de México.
Jonathan González
Este texto presenta una visión comprensiva y muy necesaria hacia la reforma de la política penitenciaria nacional. Articula de manera efectiva la urgencia de transformar un sistema tradicionalmente punitivo en uno que enfatice la justicia, los derechos humanos y la reinserción social. La propuesta de diez acciones concretas para revitalizar y dignificar el sistema penitenciario no solo es ambiciosa, sino también pragmática y bien fundamentada. Destaca especialmente la atención hacia el personal del sistema penitenciario mediante el impulso al Servicio Profesional de Carrera Penitenciaria, lo cual es crucial para garantizar una ejecución efectiva de las políticas.