El nombramiento de María Dolores González Saravia como nueva titular de la Comisión de Derechos Humanos de la Ciudad de México (para el periodo 2025-2029) es una buena noticia. Independiente a la polémica por sus vínculos familiares, cuatro décadas de un incuestionable testimonio de trabajo a favor de los derechos humanos y la construcción de paz sugieren que será una defensora no sólo experimentada sino comprometida con el espíritu o la esencia de lo que implica encabezar una institución pública dedicada a la promoción y la defensa de los derechos humanos. El contar con una ombudsperson competente y con voluntad es una condición necesaria para que cualquier Institución Nacional de Derechos Humanos (INDH) realmente incida en los niveles de protección, respeto y garantía de los derechos humanos. Pero los retos que enfrentan en materia de cumplimiento de las recomendaciones que emiten son muy grandes.
Las funciones centrales de las INDH tienen que ver con monitorear y analizar de manera sistemática situaciones generales de violación a los derechos humanos, así como recibir e investigar quejas sobre casos concretos. Con base en ello, las INDH identifican fenómenos o condiciones sistémicas o particulares que facilitan o propician la violación de los derechos humanos o determinan si en un caso concreto se cometió una violación. En consecuencia, recomiendan acciones o medidas a ser implementadas por las agencias del Estado, orientadas a reparar el daño o procurar la no repetición. Sin embargo, las INDH tienen “pocos dientes” para forzar a las instituciones públicas o a las autoridades a cumplir con sus recomendaciones.
Por ejemplo, un análisis de la información sobre seguimiento del cumplimiento de las recomendaciones de la Comisión Nacional de Derechos Humanos (CNDH) nos muestra un panorama poco alentador: entre 2010 y 2022, sólo se han cumplido “totalmente” el 7.3 % de los puntos recomendatorios emitidos por la CNDH, mientras que el 76.4 % se ha cumplido de manera “parcial”.[1] El elaborar recomendaciones pertinentes y apegadas a los hechos es fundamental para cualquier INDH. Pero una recomendación bien hecha sirve de poco si las autoridades implicadas no cumplen con ella.
La literatura académica sobre el cumplimiento de las normas de derechos humanos, en general, o de las recomendaciones de INDH, en particular, identifica diversos factores que están relacionados con mayores niveles de cumplimiento. En términos generales, podemos identificar factores relacionados con: 1) las autoridades que reciben las recomendaciones; 2) las características de las recomendaciones en sí, y 3) las estrategias o tácticas implementadas por las INDH o sus personas titulares.
Factores relacionados con las autoridades recomendadas
En esta categoría destacan la voluntad y las capacidades: es necesario que las autoridades quieran y puedan cumplir. Si partimos del supuesto de que en general las autoridades no van a tener “en automático” voluntad de cumplir con las recomendaciones (porque cumplir no es fácil y siempre implica costos), entonces una tarea central para una INDH es intentar generar la voluntad de parte de las autoridades implicadas. Por un lado, pueden intentar persuadir: argumentar o comunicarse de manera efectiva con los funcionarios involucrados.
Por otro lado, pueden también intentar ejercer presión y elevar los costos del incumplimiento, mediante mecanismos formales de rendición de cuentas (como comparecencias de las autoridades señaladas ante el Congreso) o de presión social, siguiendo una estrategia de articulación política con actores internacionales, la sociedad civil o la prensa. Para ello, se necesita una ombudsperson con voluntad; dispuesta a pagar los costos políticos de “nombrar y señalar”.
El otro factor necesario es el de las capacidades institucionales: se requiere que las instituciones del estado cuenten con la disposición (de recursos humanos, técnicos o presupuestales) necesarias para realizar las acciones o medidas recomendadas. Es poco lo que una INDH puede hacer para propiciar el cumplimiento de sus recomendaciones en el caso de que las autoridades recomendadas no tengan las capacidades institucionales necesarias para cumplir; más allá de evidenciar dicha falta de capacidad.
Factores relacionados con las recomendaciones en sí
También, se ha identificado la utilidad de fortalecer la argumentación jurídica de las recomendaciones, así como optimizar un sistema de seguimiento público y diligente de sus niveles de cumplimiento. Ambos factores funcionan de manera complementaria: una mayor calidad en la argumentación jurídica conduce a una mejor sistematización y ésta, a su vez, permite un seguimiento sistemático. El seguimiento será más eficiente en la medida en que sus resultados sean públicos: después de emitir una recomendación y de darle seguimiento y evaluar su implementación, las INDH tienen que visibilizar, ante actores políticos y sociales, nacionales e internacionales, los niveles de cumplimiento. Esto nos lleva de regreso a la arena de la presión social y mediática, y a la necesidad de contar con ombudspersons con voluntad de asumir los costos que esto implica.
La solidez en la argumentación jurídica de las recomendaciones tiene que ver con la coherencia y la precisión de los puntos recomendatorios. Un estudio enfatiza que el cumplimiento mejoraría si las recomendaciones tuvieran un lenguaje preciso y un alto nivel técnico, mientras que otro ha enfatizado que los puntos recomendatorios deben ser traducidos en tareas concretas y asignadas a un responsable, de manera que tengan como objetivo solucionar las problemáticas que dieron origen la violación.
En su momento, Jorge Carpizo, presidente fundador de la CNDH, enfatizó que la argumentación jurídica refuerza la validez de las recomendaciones, lo que hace menos probable que la autoridad encuentre argumentos para evadir su responsabilidad. Mientras que, en el caso de las recomendaciones de las Comisiones de la Verdad en procesos de justicia de transición, se ha encontrado que una mayor especificidad y sistematización está asociada con un mayor nivel de cumplimiento de recomendaciones.
Factores relacionados con las estrategias o tácticas de las INDH
Asimismo, la investigación académica ha identificado que un factor importante para el cumplimiento de las recomendaciones es la medida en que las personas titulares logran construir canales de comunicación directa y efectiva con los funcionarios que encabezan las agencias del Estado a las que dirigen sus recomendaciones, así como desarrollar argumentos sólidos y convincentes.
La literatura que enfatiza la importancia de este tipo de factores plantea que la persuasión puede ser más eficiente que la confrontación; es decir, que los mecanismos formales de rendición de cuentas o la presión social o mediática mencionadas con anterioridad. Se trata, entonces, de un “modelo de influencia” basado en la persuasión o en una especie de pedagogía política para generar consentimiento o, en otras palabras, para generar voluntad de parte de las autoridades recomendadas. Este tipo de estrategia requiere una ombudsperson con habilidades particulares; una “mano izquierda” muy entrenada, para establecer relaciones de colaboración profunda con funcionarios públicos y para convencer mediante “el mejor argumento”, pero también con la voluntad necesaria para dedicar el tiempo y la energía, así como para invertir el capital político que esta estrategia implica.
Los retos del (in)cumplimiento
La principal herramienta que tienen las INDH para incidir sobre los niveles de respeto de los derechos humanos son sus recomendaciones. En ellas, plantean medidas o acciones orientadas a reparar el daño y evitar que las violaciones se repitan en el futuro. El reto más complicado que enfrentan es el del incumplimiento de sus recomendaciones. Por supuesto, las INDH requieren de equipos técnicamente competentes y diligentes que elaboren recomendaciones sólidas, desde la perspectiva de la argumentación jurídica, y que pongan en marcha procedimientos eficientes de seguimiento. Pero el punto central en estas líneas ha sido que la figura de la persona titular de las INDH es fundamental para alcanzar mayores niveles de cumplimiento.
Una persona titular de una INDH con voluntad buscará persuadir, mediante el desarrollo de argumentos claros y sólidos, la construcción de redes de colaboración con funcionarios de distintos niveles y el desarrollo de estrategias de comunicación efectivas. Pero también estará dispuesta a confrontar: a poner en marcha mecanismos de rendición de cuentas formales y a desarrollar redes de presión con organismos internacionales, organizaciones de la sociedad civil y medios de comunicación. Esto implica distintos tipos de costos. De ahí la importancia de la voluntad; que viene, en gran medida, del compromiso personal con los derechos humanos.
El nombramiento de María Dolores González Saravia es, de entrada, una buena noticia para quienes aspiramos a que todas las personas que habitan o transitan por la Ciudad de México tengan una vida marcada por la igualdad en dignidad y derechos.
Alejandro Anaya Muñoz
Vicerrector Académico y profesor del Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad Iberoamericana Ciudad de México.
Selene Hernández Pérez
Candidata a doctora en Ciencias Políticas y Sociales por el Programa de Posgrado en Ciencias Políticas y Sociales de la UNAM y profesora de asignatura en la Facultad de Ciencias Políticas y Sociales de la misma universidad.
[1] El 16.3 % restante se divide en: “en tiempo de ser contestada” (7.71 %), “sin pruebas de cumplimiento” (5.9 %), “no aceptada” (1.63 %), “en tiempo para presentar pruebas” (0.89%) y “cumplimiento peculiar” (0.2 4%).