En países como Turquía, Rumania, Ucrania, Kosovo y Moldavia, las constituciones otorgan autoridad expresa a los tribunales para ejercer control judicial de las reformas constitucionales. A veces, como es el caso de Turquía, la constitución otorga a los tribunales la autoridad para ejercer la revisión judicial de las reformas constitucionales sólo con respecto a la corrección del proceso legislativo. Aunque la mayoría de las constituciones guardan “silencio” sobre este asunto, esto no se interpreta necesariamente en el sentido de que no permiten la revisión judicial de las reformas.
Pero, ¿qué pasa si la Constitución niega expresamente la autoridad para la revisión judicial de las enmiendas constitucionales? En varios países, principalmente tras la descalificación de reformas constitucionales, los legisladores intentaron limitar mediante reformas constitucionales las facultades de los tribunales para ejercer el control judicial de las normas constitucionales. La respuesta de los tribunales ante estas reformas podría ser de interés para el público mexicano.
En una sentencia de 2012, el Tribunal Constitucional de Hungría invalidó partes de las disposiciones transitorias de la nueva Constitución de 2011 sobre una base procesal formal. Sin embargo, la sentencia también se refirió a la posibilidad de que el tribunal ejerciera un control judicial sustancial de las reformas a la Constitución, es decir, un control judicial que se refiere al contenido. La norma constitucional, señaló el Tribunal Constitucional, no es sólo formal o procesal, también es sustancial. En respuesta a este comentario, el Parlamento incluyó en la Cuarta Enmienda de la Constitución una disposición según la cual el tribunal sólo podía ejercer un control judicial procesal de las enmiendas a la Constitución, y prohibió expresamente el control judicial sustantivo de las normas constitucionales. Cuando se debatió la constitucionalidad de la Cuarta Enmienda en el Tribunal Constitucional, este determinó que, de acuerdo con la reforma, no tenía autoridad para ejercer el control de las reformas a la Constitución.
La ausencia de restricciones judiciales y el control del partido gobernante de Hungría en el proceso de reforma constitucional, permitieron liberarse de cualquier restricción constitucional. Por ejemplo, una variedad de leyes que habían sido rechazadas por inconstitucionales se introdujeron en la propia constitución mediante enmiendas constitucionales. Este uso desenfrenado de la autoridad constituyente para la autopreservación del partido gobernante y para objetivos políticos partidistas estrechos recibió muchas críticas, incluso en la Conferencia de Venecia, y fue percibido por muchos como un abuso de la autoridad constituyente.
En la India el resultado fue completamente diferente. A principios de la década de 1970, la Corte Suprema estableció la doctrina de la “estructura básica de la constitución”, según la cual la autoridad del parlamento para modificar la constitución no es ilimitada y no incluye la autoridad para negar o cambiar la identidad de la constitución o sus principios básicos. En respuesta, la reforma a la Constitución india de 1977 pretendía establecer —al igual que lo propuesto en Eslovaquia— que ninguna enmienda constitucional estuviera sujeta a revisión judicial y que no habría restricciones a la autoridad constituyente del Parlamento. Cuando esta disposición fue sometida a control judicial, se determinó que esta disposición era inconstitucional. La Corte Suprema afirmó que el Poder Legislativo tiene una autoridad limitada (incluida la legislación constitucional) y esta no puede transformarse en autoridad ilimitada.
En la Corte Suprema de Pakistán sucedió algo diferente. En 2015, una sentencia de 902 páginas, al tiempo que confirmaba la validez de las reformas discutidas (las 18, 19 y 21), determinó por una mayoría de trece a cuatro que la autoridad del parlamento estaba limitada por restricciones esenciales implícitas y el tribunal estaba autorizado a examinar enmiendas a la constitución frente a estas restricciones. Esta posición es problemática, ya que los artículos 239(5) y (6) de la Constitución declaran que “ninguna reforma a la Constitución será cuestionada ante ningún tribunal por ningún motivo”. De igual manera, establece que “para disipar dudas, se declara que no existe limitación alguna al poder del Majlis-e-Shura (parlamento) para modificar cualquiera de las disposiciones de la Constitución”.
Es importante señalar que esta restricción no se fijó en la Constitución original, sino que se agregó a la Constitución en una reforma posterior (la octava reforma para ser más precisos). De hecho, el tribunal las dejó sin efecto en la misma sentencia de 2015; sin determinar que estas disposiciones fueran inconstitucionales, dictaminó que la intervención judicial está permitida en determinadas circunstancias. Según el Tribunal Supremo, a la luz de las restricciones implícitas a la autoridad del Parlamento para modificar la Constitución, estas secciones no pueden anteponerse a la autoridad del tribunal para examinar la legalidad de una enmienda a la Constitución:
El Parlamento no tiene un poder ilimitado para reformar la Constitución y, en caso de reforma, el Tribunal Supremo tiene jurisdicción para examinar y, si es necesario, anular la totalidad o parte de la misma que la contravenga. El Tribunal Supremo ejerce este poder no porque busque socavar al Parlamento o ir más allá de su dominio, sino porque la propia Constitución le ha otorgado ese poder. El poder de revisión judicial del Tribunal Supremo no puede negarse de ninguna manera porque está previsto en la Constitución original de 1973 y en su preámbulo.
En el caso de Belice, podemos observar una lógica similar al de India. En respuesta a un fallo de 2008, según el cual existen limitaciones implícitas en la autoridad de la Asamblea Nacional para enmendar la constitución, la Enmienda No. 8 intentó establecer que no habría limitaciones sustantivas y procesales en dicho poder. No obstante, el Tribunal Supremo, en su fallo de 2012, determinó que la Enmienda No. 8 era inconstitucional al contravenir el principio de separación de poderes.
Finalmente, en Eslovenia, el Tribunal Constitucional dictaminó en 2019 —por primera vez en su historia— que una reforma constitucional era inconstitucional. La reforma que se consideró inconstitucional se refería a la recopilación de información sobre jueces y candidatos judiciales por parte de las autoridades de seguridad. Esta sentencia no se basó en una cláusula pétrea. En un fallo que superó el centenar de páginas, el Tribunal Constitucional afirmó que la Constitución incluye un núcleo sustantivo implícito, como los principios de democracia y Estado de derecho, así como la separación de poderes y la independencia judicial. Se sostuvo que ni las leyes constitucionales pueden ofender el núcleo esencial implícito de la constitución; y si el Tribunal Constitucional detecta tal violación, tiene la autoridad para determinar que la ley constitucional es inconstitucional y nula. Al hacerlo, el Tribunal Constitucional eslovaco, por primera vez en la historia europea, utilizó la doctrina de las limitaciones implícitas para invalidar una reforma constitucional. En respuesta, el Parlamento eslovaco enmendó la Constitución y negó expresamente la autoridad del Tribunal Constitucional para invalidar las reformas constitucionales.
Este último discutió la constitucionalidad de la reforma misma. No invalidó la instrucción, pero dejó una estrecha posibilidad para una intervención futura. El Tribunal reiteró que el legislador no puede cambiar fundamentalmente los supuestos y principios fundamentales en los que se basa la Constitución de Eslovenia. Además, reiteró que, si bien toda norma jurídica puede transformarse, desde el punto de vista de la Constitución, los principios fundamentales del Estado como democracia no pueden modificarse. Por ejemplo, existe un núcleo esencial que incluye el Estado de Derecho y los derechos humanos básicos que la Constitución no establece sino que sólo reconoce y protege. Estos principios básicos son condiciones; sin ellos, la constitución no tiene vida.
El Tribunal Constitucional se enfrentó a una disposición que le negaba su autoridad, con respeto pero con reserva. Con respeto, porque el Tribunal no podía definir como parte del núcleo esencial de la Constitución su supervisión institucional sobre el legislador en cuanto a la creación de normas constitucionales. Por lo tanto, para decidir sobre el caso, el Tribunal se basó en la disposición constitucional. La reserva del Tribunal Constitucional surge del carácter protector independiente de la constitucionalidad, que puede brindar protección al núcleo constitucional en caso de interferencia extrema contra él. Tal intervención podría constituir una violación del núcleo constitucional hasta tal punto que cambie el carácter de la República Eslovaca como Estado democrático basado en el Estado de derecho. En tal caso, el Tribunal tiene el deber de impedir que se traspasen los límites de los fundamentos constitucionales. Si el procedimiento constitucional parlamentario fue radicalmente negativo, la interpretación que haga el Tribunal Constitucional de sus competencias debe interpretarse en consecuencia; de lo contrario no se garantizará la protección de los valores de la Constitución, sino sólo parcialmente. Esto significa que, en un caso hipotético, el Tribunal Constitucional examinará la adecuación de la reforma constitucional y decidirá sobre ella, en caso de declaración de incompatibilidad.
En resumen: hay ejemplos de derecho comparado en los que dichas disposiciones (añadidas mediante reformas a la constitución) fueron aplicadas por los tribunales, pero también hay ejemplos de lo contrario en los que disposiciones similares fueron invalidadas.
En mi opinión, el Poder Legislativo mexicano no tiene la autoridad para socavar el orden constitucional reemplazando sus pilares fundamentales por otros nuevos a través del proceso de reforma. La Suprema Corte de Justicia de la Nación es el órgano que tiene la autoridad para proteger la Constitución de tal acto revolucionario. En consecuencia, un intento de un órgano que actúa ultra vires para proteger sus acciones inconstitucionales de la revisión judicial también debe considerarse inconstitucional e invalido. El poder reformador no puede, mediante una enmienda, proteger sus acciones de la revisión judicial, convirtiéndose efectivamente en un órgano ilimitado.
Los tribunales de todo el mundo están bajo ataque. Están siendo capturados, reorganizados, amenazados, y sus poderes y autoridad están siendo limitados por gobiernos que buscan socavar el orden constitucional democrático. Una vez que los tribunales son debilitados o capturados, es más fácil para estos gobiernos socavar otras instituciones democráticas e incluso utilizar los tribunales contra la propia democracia. En consecuencia, los tribunales constitucionales (incluidos los tribunales supremos con facultades de revisión constitucional) deben declarar la inconstitucionalidad de las reformas a su diseño institucional cuando estas sean instrumentales en un proceso de deterioro democrático. No sólo deberían hacerlo, sino que están obligados a realizarlo —como un deber— cuando la viabilidad del sistema democrático de gobierno está en juego. El objetivo de esta autodefensa no es la preservación de los poderes institucionales por interés propio, sino la protección de la democracia misma. Para poder proteger la democracia, los tribunales deben ser capaces de protegerse a sí mismos.
Pero, ¿no es problemático que el tribunal se ocupe de sus propias autoridades? ¿No perdería su legitimidad? Sin duda, esto es un desafío. Por supuesto, si el tribunal interviene, podría perder algo de legitimidad. Pero si no interviene en absoluto y se politiza, ciertamente perderá su legitimidad. Por lo tanto, bien podría intentar proteger la democracia y salvaguardar la constitución.
Yaniv Roznai
Codirector del Centro Rubinstein para Desafíos Constitucionales en la Universidad Reichman. Autor de Reformas Constitucionales Inconstitucionales: Los límites al poder de reforma (Externado, 2020)
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