Los estados de Michoacán, Jalisco y Guerrero están pasando por un momento preocupante derivado de los enfrentamientos armados y la violencia criminal de los últimos días. Sin embargo, el gobierno federal ha actuado de manera diferente en cada uno de ellos. La estrategia de intervención federal en Michoacán es muy distinta de la de Jalisco, y ya no se diga de Guerrero. ¿Qué tipo de información están tomando en cuenta las autoridades federales para actuar de una forma u otra? ¿Qué elementos se pueden aprender de un estado u otro para mitigar las violencias o al menos considerar posibles cambios de estrategia? En este texto me gustaría plantear un conjunto de reflexiones sobre estas preguntas.
Más allá de las diferencias territoriales, étnicas y culturales de los tres estados, hay una serie de elementos comunes que los distinguen. En ellos se desarrolla una violencia criminal protagonizada por el crimen organizado, al pretender controlar extensos territorios y sus recursos dentro del marco de una debilidad institucional del Estado. El caso michoacano quizá pueda aportar un conjunto de lecciones interesantes: cuando realmente el gobierno federal tomó en serio su papel en la protección de los ciudadanos y la seguridad se tornó un tema de prevención social coherente. Todos sabemos lo que significó el dominio de los Templarios en Michoacán y sus consecuencias.
Aun cuando hacen falta análisis serios, ya se han escrito buenas crónicas periodísticas, investigaciones sociales, y artículos de fondo o investigación sobre la construcción del orden criminal. Aunque Michoacán no ocupaba los índices delictivos nacionales más altos, el gobierno federal decidió intervenir en enero de 2014, debido a la preocupación nacional e internacional que estaban causando, por un lado, los grupos criminales y, por otro lado, los grupos de autodefensa, por defender sus vidas y patrimonio. Obviamente ha habido un cúmulo de opiniones a favor y en contra de la intervención federal en Michoacán. No era para menos; un monitoreo que realizamos un equipo de investigadores de varios centros de investigación sobre la forma en que se diseñó e implementó la estrategia, arrojó resultados interesantes.
Por ejemplo: reestructuración del papel de la Federación y sus funciones en el estado, así como el rediseño del papel del gobierno estatal y en algunos casos municipal en el tratamiento de la violencia; implementación de una estrategia de seguridad que no sólo significaba aprehender a los integrantes de los grupos del crimen, sino también redibujar el sistema de justicia y policial con énfasis en esquemas de proximidad social; coordinación de dependencias federales y estatales para fomentar el desarrollo y definir planes de prevención social en municipios donde las tasas de incidencia delictiva se combinaban con altos indicadores de vulnerabilidad; monitoreo del flujo de recursos ilegales entre los cuales figuraba el pago de cuotas, extorsiones al gobierno municipal, etc.
Esto y muchas otras acciones más tuvieron consecuencias serias para grupos políticos, líderes locales, facciones de partidos, empresarios, organizaciones, en cuanto al poder que detentaban. Por supuesto que no se terminaron por resolver los problemas existentes; hubo equívocos e inercias. Tal es así que se tienen que seguir investigando los casos de La Ruana, Apatzingán y ahora Ecuandureo –referido en la prensa nacional como Tanhuato, un municipio aledaño–, además de revisar seriamente el caso de los autodefensas encarcelados, entre los cuales está Mireles. Sin embargo, en general produjo ciertas condiciones favorables en varias áreas para seguir trabajando en el corto y mediano plazo.
Desde el punto de vista de los resultados, la experiencia michoacana de intervención federal es contrastante con los casos de Jalisco y Guerrero. Como sabemos, casi de manera inmediata al término del primer año de que el gobierno federal intervino en Michoacán, en el estado de Jalisco se dieron una serie de enfrentamientos armados y emboscadas entre miembros del crimen organizado y fuerzas federales que ocasionaron la muerte de varios soldados y policías federales, así como ciudadanos, entre ellos presuntos sicarios. Se dice que estos hechos se generaron en el marco de la operación policial y militar contra el Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG), hasta entonces poco conocido. De pronto salen a la luz pública los vínculos de algunos líderes de ese Cártel con grupos de michoacanos, al grado de afirmar que sus liderazgos son originarios de este estado.
Sean o no verdad estas versiones, lo cierto es que en Jalisco se aplica una estrategia distinta a la aplicada en Michoacán en el combate al crimen organizado. La Operación Jalisco se distingue por una visión militarizada de la seguridad, sin que haya un plan estratégico integral de rescate del estado, o al menos de varios municipios sumidos en enormes problemas de delincuencia organizada. Se han anunciado acciones de coordinación en torno a programas públicos pero no pasa de ahí. Es muy probable que dentro de poco haya aprehensiones de algunos líderes detrás de los enfrentamientos, pero el problema nuevamente vuelve a ser la naturaleza de las acciones del combate a la violencia criminal.
Una de las lecciones, si así pueden considerarse, que aporta la intervención federal en Michoacán es la decisión pública de actuar contra el crimen organizado y sus redes de protección asumiendo los riesgos políticos que ello significaba. Sacrificar dos gobernadores y sus redes más cercanas no es un asunto secundario. La estrategia federal significó una remodelación práctica de los procesos de articulación entre la Federación, el estado y los municipios, desde los cuales se generaban vacíos institucionales que eran aprovechados por grupos ilegales para obtener rentas criminales Quizá sin pretenderlo, abrieron una ventana de reflexión de esos vacíos institucionales en que la violencia criminal se expande y corroe las instituciones. Por ello, me parece que un buen eje de reflexión que deja la intervención federal en Michoacán es profundizar en la generación y expansión de esos espacios liminales desde donde la ilegalidad se produce.
En parte, por ello fue muy criticada la intervención federal por varios actores que, en un momento u otro, se vieron seriamente afectados por la desarticulación o exhibición de ciertos vínculos perversos. No quiero decir que Michoacán esté en un oasis; de hecho está comenzando una nueva ola de violencia criminal peligrosamente preocupante. El enfrentamiento armado suscitado recientemente en los límites del municipio de Ecuandureo y Tahnuato, forma parte de esta nueva ola de violencia, así como las periódicas luchas armadas entre los grupos de autodefensa y bandas delictivas de la costa michoacana.
Ahora bien, en el caso de la Operación Jalisco, la prioridad nacional parece ser neutralizar al CJNG e implementar varias acciones públicas que mitiguen la violencia, pero no se ve claro hacia dónde va otra vez la lucha contra el crimen organizado por medio de confrontaciones directas. ¿Por qué el gobierno federal volvió a un esquema tradicional de erradicación de la delincuencia organizada? No estoy sugiriendo una nueva intervención federal al estilo Michoacán, sino aprender de la manera en que se focalizaron ciertos problemas como, por ejemplo, el papel de la Federación en estados y municipios, cuya debilidad ha posibilitado que éstos últimos gocen de cierta autonomía y nulo monitoreo de las funciones de gobierno. Obviamente también ha habido ciertos momentos en que la Federación toma el control de asuntos públicos sin mediación alguna, lo que similarmente es un problema.
Al inicio de este sexenio se anunció el inicio de un debate sobre las formas en que se estaba combatiendo la violencia y sus daños colaterales, y el caso Michoacán pareció representar una nueva modalidad; pero, conforme hemos estado avanzando en el tiempo, Tamaulipas, Jalisco y Guerrero son ejemplos de una vuelta a los esquemas clásicos. De una manera más precisa, Michoacán y Jalisco comparten ciertos aspectos comunes, sobre todo las regiones consideradas del sur; más de la mitad del territorio jalisciense comparte características comunes con los michoacanos que vale la pena considerar más allá de planes geoestratégicos y militares. Se comparte una Sierra que cruza los dos estados y por medio de la cual se genera una enorme movilidad poblacional en forma de migraciones intrarregionales e internacionales; muchos michoacanos se consideran jaliscienses, porque sus raíces históricas provienen de los desplazamientos poblacionales de Los Altos de Jalisco, pasando por la ciudad de Guadalajara. En esos territorios de la Sierra, también hay cultivos ilícitos que atraviesan la sierra, lo mismo que sus pobladores. En fin, son problemáticas realmente significativas para una modelización de escenarios de atención gubernamental que no parecieran importantes.
En el caso del estado de Guerrero las cosas son mucho más complicadas que en Michoacán y Jalisco. Allí las violencias criminales se entrecruzan con fuertes problemas de excesos de un poder todavía muy caciquil; multiplicidad de grupos armados y respuestas ciudadanas en forma de policías comunitarias; movimientos sociales y grupos de presión, muchos de los cuales guardan fronteras muy tenues entre lo legal y lo ilegal, o lo legítimo e ilegítimo. La desaparición de los estudiantes normalistas ha sido el catalizador de una serie de problemas históricos de violencia que sufren regiones enteras,[1] a tal grado que la máquina de desapariciones parece imparable, dado los últimos acontecimientos de nuevos y/o disfrazados grupos armados que volvieron a secuestrar habitantes del poblado de Chilapa. En este escenario, el gobierno federal está siendo muy tibio a la hora de actuar como agente de mediación y distensión de los conflictos. Uno no se puede explicar por qué no se ha dado un plan de acción de primer nivel que pudiera comenzar por distender los conflictos y tratar de delimitar una serie de problemáticas, o al menos públicamente no parece ser una prioridad.
A diferencia de los estados de Michoacán y Jalisco, en Guerrero el problema de la violencia representa un asunto serio de gobernabilidad. Es decir, donde los grupos del crimen organizado han paralizado la fluidez política y cancelado toda labor administrativa de gobierno. Las bandas de delincuencia siguen operando como si se tratara de territorios ausentes de toda autoridad; están influyendo tanto en las elecciones que los resultados van a ser muy cuestionables con consecuencias serias para la credibilidad democrática. Para todos es conocido el problema de los cultivos ilícitos y las extensas áreas de tráfico de drogas, pero por muy pocas personas se debate qué papel están jugando las drogas y el poder caciquil en la vorágine de la violencia.
En el caso michoacano, el crimen organizado, aun cuando controlaba numerosos municipios y esferas del gobierno estatal, no paralizó elecciones o canceló el gobierno, sino aprovechó esos espacios para construir su dominio y dejar que la política, aun cuando estuviera empañada de ilegalidad, fluyera en arreglos y concesiones. Por supuesto que hay excepciones. En el caso de Jalisco, la situación de gobernabilidad parece muy similar a la de Michoacán, particularmente entre regiones de la Sierra/Costa del Pacífico. Los problemas de violencia criminal tienen que ver con el dominio de grupos delictivos del mercado de drogas, cuya lucha por el control de plazas se torna en disputas armadas. Tanto en Michoacán como Jalisco, la violencia criminal se produce de una serie de disputas por el dominio de un Cártel u otro, extendiéndose a diversos espacios institucionales o informales para obtener protección oficial, control de cuerpos policiales, etc. En cambio, en Guerrero, la naturaleza de la violencia es más compleja porque involucra multiplicidad de actores armados, civiles o disfrazados de ellos, entre los cuales hay paramilitares que están luchando en varios frentes y espacios de poder/resistencia, generando así dinámicas de conflicto que rebasan sus propias preocupaciones locales.
Adicionalmente, la política oficial estatal y regional influye mucho en el curso de los acontecimientos, de manera que no se puede ver la acción de las bandas del crimen organizado como si actuaran sin responder al ambiente externo de configuración de grupos armados de defensa, como las policías comunitarias o asociaciones cívicas, paramilitares, etc., en un contexto donde el ejército y las policías federal y estatal tiene una radiografía muy bien definida de su actuación. Como vemos, hay diferencias significativas con causas comunes de violencia criminal entre estos estados, pero el tratamiento es muy desigual.
Tomando algunos indicadores relevantes de la experiencia de intervención federal en Michoacán, me gustaría resaltar varias cuestiones que podrían ser relevantes en la implementación de estrategias de seguridad en los estados. El primer punto que salta a la vista del experimento de intervención michoacano es la reorganización del aparato federal en el estado. Casi todas las dependencias federales sufrieron una reestructuración de sus funciones y personal con el objetivo de reorganizar la atención con base en problemas focalizados. Para ello, se contó con una Comisión para la Seguridad y Desarrollo Integral que se encargó de coordinar a varias dependencias federales, estatales y locales a fin de reorientar sus objetivos prioritarios sobre la base de realineación de presupuestos, incremento de los mismos en ciertas áreas y canalización de inversiones en espacios prioritarios. Puede parecer una medida administrativa de menor relevancia en el marco de la respuesta oficial a la emergencia, pero no necesariamente es así.
Según nuestra información, la reorganización federal del aparato público desencadenó un sinnúmero de dinámicas, como por ejemplo, trabajar sobre la base de prioridades en términos de áreas problemáticas, espacios de ingobernabilidad, acercamiento con actores sociales, etc., que significaron una plataforma muy compleja de jerarquización de las distintas formas de atención y puesta en marcha de formas de recuperación de presencia del Estado, en la mediación de los conflictos y violencias criminales y sociales. La reorganización y reestructuración del aparato federal es un asunto de gran importancia en términos de la gobernabilidad, ya que representa los equilibrios político/administrativos entre la Federación y el estado o municipios. Cuando hay debilidad en uno, fácilmente puede corromperse el otro, de manera que se necesita un equilibrio meridiano para evitar problemas de estados y municipios capturados o dependencias federales clientelares. Precisamente, la experiencia michoacana requirió en términos oficiales una intervención de la naturaleza que hemos conocido, pues la debilidad institucional del Estado en la entidad significó el empoderamiento ilegal de varios grupos en áreas del gobierno del estado y municipios estratégicos que llevaron al Estado nacional a un nivel de deterioro sumamente grave.
De la mano de la reorganización del aparato federal, vinieron procesos de reestructuración de multiplicidad de áreas del gobierno estatal y en algunos casos de las representaciones federales en los municipios. Así, los trazos de la intervención federal comenzaron a ser más o menos claros. La limpieza gubernamental del aparato federal, estatal y local fue algo muy importante porque no se podía trabajar una estrategia de seguridad y desarrollo sin contar con suficientes cuadros de confianza y dedicación. De esta manera es como se pudo comenzar a actuar en la desarticulación del crimen organizado, negociación con autodefensas, identificación de áreas de corrupción, etc., todo lo cual repercutió en acercamientos directos a los problemas por medio de la focalización territorial.
Sería muy extenso reconstruir lo que consideramos muy importante de la experiencia michoacana; sus aciertos y limitaciones, en un espacio como éste, de manera que me gustaría concentrarme en un caso del que se recabó amplia información y que me parece muy relevante por su contribución a cambiar y/o influir positivamente en las condiciones sociales de generación de violencias. Dentro de la enorme complejidad que representó la intervención federal y sus diversos planes y líneas de acción concreta, pudimos identificar un área que nos llamó mucho la atención: la política de prevención social de la violencia y la delincuencia dependiente de la Secretaría de Gobernación.
Desde el comienzo del trabajo del Comisionado Federal, la política de prevención en Michoacán complementó los esfuerzos de seguridad para la reconstrucción del estado. En otras partes del país, la prevención social se concentra en zonas urbanas, las cuales aglutinan los mayores índices delictivos; sin embargo, en el caso de Michoacán, las prioridades hicieron que este esquema sufriera algunos ajustes y llegara también a zonas remotas caracterizadas por el abandono y la debilidad crónica del entramado institucional a nivel local. En Michoacán, la política de prevención social se convirtió en un espacio central para la articulación de muchos de los esfuerzos estratégicos en materia de lo que oficialmente se definió como «seguridad y desarrollo».
La tarea práctica del grupo a cargo de la política de prevención estatal fue la coordinación de dependencias federales, estatales y municipales, para reorientar programas de atención y llegar con alternativas económicas y sociales, atención psicosocial, espacios públicos y de convivencia a poblaciones vulnerables a la violencia, especialmente niños, jóvenes en situación de calle y mujeres víctimas de la violencia. La clave de este modelo de trabajo, a diferencia de otras acciones emprendidas, fue el trabajo en campo del equipo impulsor de la política de prevención, el cual permitió construir una cercanía con la gente y conocimiento de causas y condiciones de riesgo en estos lugares, así como la focalización de esfuerzos y atención en aquellas poblaciones o territorios donde el desarrollo integral contribuye a fortalecer la presencia del Estado, maximizando su capacidad de generar seguridad e integridad del territorio y la población.
Dentro de los diversos planes de acción que llevaron a cabo resalta también un área muy importante: el impulso a la iniciativa ciudadana de establecer mesas de diálogo y agenda conjunta entre ciudadanos y autoridades para tratar de forma directa temas de gobernabilidad, prevención y seguridad. Asimismo, se instaló una mesa ciudadana de rendición de cuentas y seguimiento de los compromisos federales para analizar el manejo de recursos estatales y federales. Al menos un par de estas mesas de trabajo comenzaron a operar en municipios en los que antes hubiera sido impensable un diálogo entre ciudadanos y gobierno como es el caso de Apatzingán, Lázaro Cárdenas y Uruapan.
A simple vista, experiencias de trabajo como éstas pueden parecer que no son más que esquemas tradicionales de ejercicio de gobierno, pero reconociendo los pocos esfuerzos nacionales que se hacen en temas de violencia y, más aún, en un diseño distinto de prevención, esta experiencia nos ha hecho reflexionar sobre las posibilidades reales que se tienen para emprender procesos de cambio en una sociedad profundamente polarizada. Comento brevemente lo que está detrás de dicha experiencia. Recientemente consultaba el último informe anual de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes y una de las cosas que llama la atención —además del mapeo global terrible de producción y circulación de drogas vegetales y sintéticas en todo el mundo—, es el cambio de enfoque que se pretende dar a las acciones contra las drogas y el crimen organizado.
Más o menos explican el problema así. Las actuales políticas contra las drogas han significado una inversión incalculable a escala mundial para prohibirlas y reprimirlas; de cada diez dólares invertidos por persona considerada adicta, bajo el enfoque de restricción no se obtiene ningún resultado favorable para la generación de mejores condiciones de vida. Las personas siguen consumiendo drogas con efectos multifactoriales en salud, bienestar, criminalidad, etc. En cambio, si se pudiera cambiar el enfoque de la Prohibición a Prevención Social, de cada diez dólares invertidos por persona se estima que se pueden ahorrar al menos tres dólares si se trabaja seriamente en la prevención social de las violencias asociadas a las drogas. Esto es, se intercede en la regulación de ciertos mercados de drogas, su calidad, en tratamientos para adictos, implementación de servicios de salud, etc., por parte del Estado. Por supuesto, esto suena bien en un plano formal, pero creo no tenemos más opciones reales momentáneas para planificar una reducción de la violencia relacionada con las drogas y la criminalidad que produce, además del deterioro social.
Prevención parece un concepto vacuo en las políticas de control de la violencia criminal, pero si uno lo toma realmente en serio tiene muchas posibilidades de contribuir a la reducción, o por lo menos contención, de violencias sociales. Comprendemos que en México, la producción y consumo de drogas no es el único problema que incrementa la violencia criminal, pero un conocimiento a profundidad de las condiciones socioambientales que generan factores de riesgo parece fundamental en la prevención.
En México, la prevención a veces parece venir a menos, porque no se nos hace importante que “prevenga” algo; muchos dicen que no se puede actuar así, si tenemos tantos muertos y desapariciones diarias. Esto es cierto, pero el problema es que estamos trabajando con una idea muy reducida de las cosas, sobre todo con un concepto asociado a la criminalidad, en lugar de un enfoque de tipo socioambiental. Tal como se puede comprender con base en el informe de la Junta Internacional de Fiscalización, un cambio de enfoque en el tratamiento de la violencia necesita superar esquemas tradicionales de tipo represivo por nuevos modelos, entre los cuales el de prevención es muy importante.[2] Si se logra consolidar nacionalmente una perspectiva de este tipo, dirigido por personas que realmente tienen experiencia y conocimientos especializados, como los que actualmente se encargan de ello, la política de prevención será clave para la reducción de la violencia. Una de las mayores virtudes de la política de prevención y de quienes la implementan es el trabajo en campo, focalizando problemas, analizando indicadores, mapeando la violencia, evaluando medidas, definiendo acciones.
En materia de seguridad es quizá el área que más cerca está de la vida de la gente y eso no es un asunto menor. El gobierno debe reconocer el valor estratégico de estas políticas y consolidarlas a nivel presupuestal. En este momento, a pesar de su promisoria efectividad, acompañando esfuerzos en materia de seguridad como el experimento michoacano, el presupuesto asignado a prevención es tremendamente reducido en comparación con partidas presupuestales asignadas al combate frontal de la delincuencia. El balance general es que se previenen violencias si atendemos los grandes factores de riesgo de, por ejemplo, sectores de jóvenes en situación de deserción escolar, víctimas de violencia, etc., acercándoles la universidad, otorgando becas, reconstruyendo entornos sociales, etc. Obviamente esto no es suficiente, pero no creo que vamos a ver medidas extraordinarias en vista del enfoque hegemónico prohibitivo y represivo que sigue privando en México.
Tal como hemos visto, el ejemplo de Michoacán es un caso muy interesante que necesita evaluarse bien para obtener aprendizajes acerca del tratamiento de las violencias en estados como Jalisco y Guerrero o Tamaulipas. O si queremos verlo desde otro ángulo, ensayar formas de intervención federal por tipo de regiones, territorios, etc., también pueden ser opciones reales a considerar, en el entendido de que intervención no es unilineal, sino recíproco. De lo contrario, seguiremos teniendo estrategias de combate frontal al crimen organizado sin esperanzas de poder revertir las condiciones sociales que generan tanta violencia letal.
La revitalización de la coordinación federal en el territorio, la articulación de los esfuerzos federales y estatales, la apertura del gobierno al escrutinio público y al trabajo conjunto con la ciudadanía y la focalización de apoyos en poblaciones estratégicas que suelen constituir las bases operativas de las organizaciones y redes delincuencias, son algunas de las lecciones que Michoacán deja para futuras intervenciones. Incluso para el propio estado que, como hemos mencionado, está en un momento serio de ascenso de violencias asociadas a grupos armados. Por cuestiones de espacio, no puedo adentrarme en el estado actual de las cosas en Michoacán, pero sí quisiera concluir que las lecciones deberían también comenzar por ser más consistentes en el mismo Michoacán. La intervención federal ha ido diluyéndose a través del tiempo de una manera extraña, al parecer debido a nuevas prioridades nacionales, pero también por una profunda politización del tema. Preocupa realmente qué tipo de estrategias de seguridad se implementarán por el nuevo gobierno estatal y municipal, y qué tipo de posición adoptará la Federación. Si este no es un tema prioritario, entonces sí va a parecer que la experiencia michoacana será cosa del pasado.
Salvador Maldonado Aranda es profesor-investigador del Colegio de Michoacán.
[1] Véase John Gledhill, “La dialéctica centro-región-nación a fin de siglo: poderes regionales, poderes transnacionales y la transformación del Estado”, en Salvador Maldonado (Ed.) (2001), Dilemas del Estado nacional, Zamora, Michoacán, El Colegio de Michoacán/CIESAS.
[2] Ibíd. P. 5 passim.