Del alud de crisis mundiales que definen nuestra época —como la pandemia, el alto costo de la vida y la acelerada emergencia climática—, podemos aprender una misma lección: para las personas excluidas de los sistemas de protección social, las consecuencias son devastadoras. A pesar de ello, las personas responsables de diseñar políticas públicas todavía ven con recelo expandir la protección social a uno de los grupos más numerosos y vulnerables del mundo: los más de 2000 millones de personas en empleo informal. Tan sólo en América Latina y el Caribe, este grupo constituye más de la mitad del empleo total. Bajo este razonamiento subyacen tanto una lógica errada como evidencia empírica débil, las cuales sostienen que los sistemas de protección social vuelven más atractivo el trabajo informal por encima del formal. Otro factor en juego es una interpretación limitada de las complejas causas que conducen a la gente a trabajar en la informalidad.
El argumento de que la protección social puede inducir a que las personas elijan un empleo informal es sencillo: cuando los sistemas de protección social brindan prestaciones contributivas a las personas trabajadoras en empleo formal y prestaciones no contributivas a las personas de bajos ingresos que trabajan en la informalidad, más gente optará por un trabajo informal. La razón es que las aportaciones impuestas a quienes trabajan en el sector formal operan como un impuesto al empleo formal, mientras que los beneficios gratuitos actúan como subsidio al empleo informal.
Desde la perspectiva del empleador, esta diferencia podría incentivar a que las empresas evadan cumplir con la legislación laboral y de seguridad social, creando más empleo informal. Desde el punto de vista de las personas trabajadoras, la posibilidad de obtener beneficios similares a los de la seguridad social pero financiados con impuestos, podría hacer la opción de un trabajo informal más atractiva. Asimismo, las personas trabajadoras independientes podrían decidir mantenerse al margen de la seguridad social a fin de reducir el pago de impuestos y aportaciones, sin perder el acceso a este tipo de beneficios.
Buenas intenciones, malos resultados: una conclusión errónea
Esta línea de pensamiento está planteada en el libro de Santiago Levy de 2010 sobre el sistema de protección social en México: Buenas intenciones, malos resultados: política social, informalidad y crecimiento económico en México. El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), retomando las ideas de Levy, han concluido que las políticas de protección social generan informalidad o incrementan los costos de la actividad empresarial.
Resulta sorprendente que dichas aseveraciones provengan, en el mejor de los casos, de una literatura poco concluyente. Una revisión de los estudios empíricos disponibles sobre el tema concluyó que, en términos generales, el argumento de que la protección social propicia el aumento de la informalidad no se sostiene con los estudios existentes. Algunos análisis sugieren efectivamente que la protección social impulsa la informalidad, pero otros concluyen exactamente lo contrario. Donde sí se observan efectos, estos se refieren a grupos específicos, como las personas mayores o las que trabajan en determinadas industrias, y son, por lo general, no significativos.
A pesar de la relevancia de las políticas sociales de México dentro del creciente debate global, prácticamente toda la investigación sobre el sistema mexicano de protección social no es concluyente sobre los efectos en el mercado laboral, formal o informal. La excepción es un estudio de 2014 por Bosch y Campos Vázquez, que con base en información administrativa a nivel municipal proveniente del IMSS analiza el impacto del Seguro Popular en el empleo formal. El informe difiere del resto de la literatura al concluir que el Seguro Popular redujo el trabajo formal cerca del 4 %, es decir, unos 17 000 empleos formales por año, pero únicamente en pequeñas empresas y no reportaron ningún efecto en el número de empleos formales si se considera la economía en su conjunto.
Qué dice la nueva evidencia
Ante los cuestionamientos que el análisis de Levy de 2010 sobre el Seguro Popular suscitó sobre la elaboración de políticas públicas de protección social, y dada la amplia recurrencia al trabajo de Bosch y Campos Vázquez en apoyo de dichos cuestionamientos, consideramos prudente regresar al punto de partida y volver a examinar con cuidado la evidencia.
Nuestro estudio (originalmente publicado en inglés) utiliza también la adopción gradual del Seguro Popular a nivel municipal para evaluar sus efectos en el empleo formal. Sin embargo, incluimos información más detallada y mejores métodos econométricos a los empleados en estudios previos. En síntesis, no se encontró evidencia fehaciente de una disminución en el número de empleos formales en los municipios como resultado de la introducción del Seguro Popular, ni en el número de personas trabajadoras del sector privado que hubiesen renunciado a sus empleos a consecuencia del Seguro Popular. Tampoco hallamos efecto alguno en los salarios promedio de las personas empleadas afiliadas al IMSS, lo que sugiere que la población ocupada no transitó del sector formal al informal.
Es importante señalar que, de haber encontrado incluso efectos menores de la protección social en el empleo formal o informal —como lo han hecho estudios realizados en otros países—, necesitaríamos analizarlos en el contexto de los ampliamente documentados efectos positivos que la protección social genera en el bienestar y la calidad de vida de la gente, y frente a la necesidad de hacer efectivo el derecho humano a la protección de la salud incluido en el artículo cuarto de la Constitución.
Una interpretación limitada que puede perjudicar a la población
La reiterada insistencia en el argumento de que la protección social incentiva la informalidad ha creado la perniciosa idea de que trabajar en la economía informal es, para la mayoría, una elección voluntaria. Ello implicaría que las personas trabajadoras y las empresas de la economía informal no enfrentan obstáculos significativos, ya sean estructurales, económicos, regulatorios o barreras de género al elegir esta forma de empleo. Si bien la teoría de la libre elección puede servir para explicar la persistencia de la informalidad en casos como los de las personas emprendedoras de este sector, ignorar las restricciones que enfrentan las personas trabajadoras en empleo informal, en particular las mujeres, significa sobreestimar de manera incorrecta la capacidad de elegir su tipo de empleo. Una situación que, para la mayoría, está limitada de forma drástica.
De continuar con esta idea y permitir que determine decisiones de política pública, pondremos en riesgo el financiamiento equitativo de los sistemas de protección social en general, e incluso afectaría otras formas de regulación laboral, como los salarios mínimos o los requisitos de seguridad y salud en el trabajo. Es de vital importancia que quienes elaboran políticas públicas y los organismos internacionales contrasten la nueva evidencia contra esta idea arraigada a fin de ampliar la protección social financiada equitativamente para las personas con empleo informal y, a la vez, proteger la adecuada regulación del mercado laboral.
Eduardo González Pier
Director técnico sénior de finanzas de la salud en Palladium, Global Fellow del Wilson Center en Washington, D.C., y socio de Bultitude, consultora especializada en el sector salud. De 2014 a 2016 fue subsecretario de Integración y Desarrollo del Sector Salud en la secretaría del ramo.
Florian Juergens Grant
Asesor global sobre protección social para Mujeres en Empleo Informal: Globalizando y Organizando (WIEGO). Ha colaborado con HelpAge Internacional y con la Organización Internacional del Trabajo (OIT) en temas de protección social.
Es un error vincular la idea de la protección social y la seguridad social con la condición laboral. Los sistemas de protección y seguridad social deben conceptualizarse como derechos ciudadanos y su financiamiento no debe depender del empleo (ni del patrón ni del trabajador), sino de otras fuentes preponderantemente públicas.
¿Se puede pedir a los trabajadores informales que paguen en efectivo una cuota similar a la que pagan los trabajadores formales para integrarlos al seguro?