¿Qué fallas tiene la propuesta de reforma electoral del PAN?

Parece que en México se ha consolidado desde hace varios años ya la costumbre de hacer de las reformas electorales el “postre” de cada elección Presidencial. Así, con excepción del proceso electoral del año 2000; después de cada proceso electoral se plantean nuevas reformas que buscan subsanar las deficiencias evidenciadas en la reciente elección. Como diría Lorenzo Córdova “lo único definitivo es materia electoral, es que no hay reforma definitiva”.

En este contexto, tantos las principales fuerzas políticas como el Ejecutivo Federal –que incluyó dentro del “Pacto por México” un compromiso al respecto- ya prevén un serie de reformas “políticas” de diverso calado para modificar, una vez más, el sistema político-electoral del país.

El Partido Acción Nacional tomó la batuta y presentó su iniciativa de reforma electoral que, aunque en este primer momento se enfoca –como lo han hecho todas las reformas presentadas en últimas fechas- únicamente en modificaciones al texto constitucional, propone una transformación significativa principalmente en el modelo institucional electoral.

A pesar de que en este texto hemos decidido concentrarnos únicamente en las falencias de la iniciativa, consideramos que; a reserva de presentar más adelante un estudio detallado respecto de la viabilidad política, técnica y jurídica de un Instituto con las características como el que tanto aquí como en el “Pacto por México” se proponen, la concentración de todas las funciones electorales en dos órganos federales –El INE y el TEPJF- es no sólo una mala idea en términos políticos, sino también en aspectos operativos de ambas instituciones, por lo que la idoneidad de la propuesta es, al menos, de pronóstico reservado.

I. Contenido de la iniciativa.

La propuesta del PAN implica modificar los artículos: 21, 41, 60, 73, 76, 99, 102, 105, 116 y 122 de la Constitución. El eje de la iniciativa es la creación de una autoridad electoral única en el país, el Instituto Nacional de Elecciones (INE) que se encargue de organizar las elecciones federales y locales. Así, la iniciativa propone los siguientes cambios:

1. Transformar al IFE en un Instituto Nacional de Elecciones (INE). Se propone crear un organismo con autonomía constitucional, compuesto por 10 consejeros y un presidente, representantes de los partidos políticos y del poder legislativo. Desaparición de los Institutos Electorales locales y sentar las bases para la creación de representaciones locales del mismo instituto, que estaría encargado de la celebración de elecciones federales y locales en todos los niveles de gobierno.
2. Autonomía a la Fiscalía Especializada en Delitos Electorales (FEPADE). La iniciativa pretende fortalecer a la FEPADE otorgándole autonomía (actualmente depende de la Procuraduría General de la República) y mayores facultades para la persecución de delitos.
3. Financiamiento a partidos políticos nacionales en elecciones locales. Se plantea modificar el esquema de financiamiento a partidos políticos, el cual se otorgaría en función al número de electores que votaron en la última elección y el salario mínimo diario vigente dependiendo de la zona del país.
4. Rebase de topes de gastos de campaña. Plantea que el rebase de topes de gastos de campaña sea causal de nulidad de cualquier elección.
5. Ley Electoral y Ley de Partidos Políticos. Propone la creación de una nueva Ley Electoral y una Ley de Partidos Políticos.

II.  Comentarios a la iniciativa

El sistema electoral mexicano, y en buena parte la llamada transición a la democracia, se han articulado y perfeccionado a partir de una serie de reformas por medio de las cuales hemos transitado de un sistema de partido hegemónico, para decirlo con Giovanni Sartori a un sistema democrático procedimental que contempla instituciones especializadas e independientes encargadas de realizar elecciones periódicas donde contienden diversas fuerzas políticas y por medio de las cuales se elige de entre ellas un ganador. En últimas fechas, incluso se ha abierto -con sus asegunes-  la posibilidad de que ciudadanos puedan contender y triunfar de manera independiente a los partidos políticos.

Si bien la democracia mexicana se ha consolidado y fortalecido a lo largo de los años, lo cierto es que aún existen muchos aspectos que son perfectibles o incluso deben modificarse. En democracia la evolución debe ser constante a fin de que el sistema se adapte a las necesidades y exigencias del país y de los ciudadanos.

Desde esta perspectiva consideramos que, aunque la iniciativa presentada por el PAN parte de percepciones ciertas; falta de legitimidad en los órganos electorales tanto en el plano federal como en el local, deficiencias en el actual sistema de fiscalización de los partidos políticos, incapacidad de actuación de la FEPADE, entre otros, la propuesta se queda corta en aspiraciones y tiene severas lagunas e inconsistencias.

A continuación señalamos, de forma telegráfica, los principales problemas de la iniciativa:

1. Fundamentación. La iniciativa carece de cualquier tipo de sustento (estudios, opiniones, informes) que señale que la propuesta formulada es el medio adecuado para lograr los fines que se propone – fortalecer a las autoridades electorales, evitar gasto excesivo de recursos – no existe soporte respecto de la idoneidad y viabilidad de la propuesta.
2. Homologación legislativa. A partir de la experiencia (ley de amparo, derecho de réplica, candidaturas independientes) en la que el Congreso se retrasa o es omiso en emitir la regulación secundaria, lo deseable sería que a la par de la reforma constitucional se discutan y aprueben las reformas secundarias tanto en el ámbito federal como en el local, especialmente si se pretende, como es el caso, la creación de una autoridad electoral nacional. Sólo así podría verse la viabilidad de muchas modificaciones constitucionales. De lo contrario podemos encontrarnos ante un caso de “gatopardismo” jurídico, en el que se cambian las leyes para mantener igual el estado de las cosas.
3. Implementación de modelo mixto. La iniciativa prevé la existencia de autoridades electorales nacionales (administrativa y jurisdiccional), la cual organizará las elecciones y verificará la regularidad constitucional y legal de todos los actos que se realicen a partir de lo dispuesto en 33 ordenamientos legales diferentes (1 federal y 32 locales). Se adopta un modelo mixto -un poco de centralismo, con un poco de federalismo-, lo que representa un enorme reto técnico en la aplicación por las diferencias entre los ordenamientos jurídicos locales (algunos contemplan urnas electrónicas, otros no, en algunas entidades se llevan a cabo elecciones por usos y costumbres, la regulación de los partidos políticos locales varían, las figuras de participación ciudadana se aplican de forma distinta, entre otros supuestos).
4. Aumento de Consejeros Electorales. El eje de la reforma es la creación del INE, el cual propone modificar el número de consejeros electorales (9 actualmente) para que sean 11 comisionados. El aumento de integrantes del Consejo General, así como su cambio de denominación no se razona ni mucho menos se justifica.
5. Mecanismo de designación de Consejeros Electorales. A pesar de las modificaciones a la conformación del Instituto, la iniciativa mantiene el proceso de designación de Consejeros Electorales actual. La experiencia reciente evidencia que este mecanismo requiere modificaciones sustantivas que permitan la selección de perfiles idóneos a partir de un procedimiento transparente, objetivo y eficaz a partir de plazos que sean efectivamente cumplidos por las autoridades responsables. Vale la pena recordar que la independencia, profesionalismo y capacidad de quienes integren el órgano, y por ende la calidad del mismo no dependen de la calidad jurídica del órgano sino de los consejeros que la integren
6. Evaluación a la estructura y facultades del IFE. Actualmente, el Instituto Federal es un órgano con una enorme cantidad y variedad de atribuciones y funciones, algunas que deberán modificarse significativamente a partir del modelo propuesto por la iniciativa. En este sentido, es necesario contemplar una modificación integral y acorde a las facultades y atribuciones actuales y las que se proponen para la autoridad electoral que hagan que su funcionamiento sea ágil, eficiente y menos burocrático.
7. Evaluación a la estructura y facultades del TEPJF. Se plantea centralizar en el TEPJF toda la cuestión jurisdiccional electoral, sin embargo, no se modifica la estructura del propio Tribunal, el cual únicamente cuenta con una Sala Superior y 5 Salas Regionales, lo cual resulta insuficiente para atender las impugnaciones de todos los procesos electorales del país. La falta de un análisis de fondo, y modificaciones constitucionales y legales acordes, puede implicar una afectación al derecho de acceso a la justicia y a la garantía efectiva de los derechos políticos de los ciudadanos.
8. Evaluación a la estructura y facultades de la FEPADE.  La iniciativa omite subsanar la principal deficiencia, evidenciada en el proceso electoral de 2012, que es la modificación del catálogo de delitos electorales que no ha sido actualizado desde 1994. Tampoco trata lo relativo a la asignación presupuestal de la Fiscalía, ni al proceso de designación de su titular, el cual es demasiado ambiguo, ni se habla de las características que debe tener quien ocupe este cargo.
9. Financiamiento y fiscalización. Nulidad de elecciones La iniciativa señala en su exposición de motivos que deberán contemplarse modificaciones sustantivas a ambos rubros, especialmente para prever como causa de nulidad de la elección el rebase de topes de gastos de campaña. Sin embargo, sólo se centra en modificar la operación de la Contraloría del Instituto Federal Electoral, pero no el modelo de fiscalización de los partidos políticos.
10. Ley de Partidos Políticos. Consideramos innecesario tener más leyes en materia electoral, el actual COFIPE prevé en el libro segundo todo lo relacionado a los partidos políticos que, si bien aún tiene elementos que deben modificarse, contiene los elementos principales para una regulación efectiva de estos institutos políticos. En caso de que esta propuesta se implemente, convendría incluir elementos innovadores como modificación al régimen de transparencia de los partidos políticos, así como una modificación a los requisitos de constitución de los mismos.

En síntesis, consideramos que esta iniciativa para prosperar y cumplir efectivamente con los objetivos que estipula requiere, además de la evaluación de impacto requerida legalmente, una revisión integral tanto legislativa en los planos federal y local, como en las dimensiones operativas y de estructura de los órganos que busca modificar.

Finalmente, no podemos perder de vista que en los últimos 20 años, a partir de la creación del IFE y de las autoridades electorales locales, las organización de las elecciones se ha ido perfeccionando, a diferencia de lo ocurrido anteriormente donde las irregularidades eran cometidas por la autoridad electoral central, dependiente del gobierno federal. De las contadas elecciones que han sido anuladas por la autoridad jurisdiccional ninguna ha sido por irregularidades o deficiencias imputables a las autoridades electorales. Por el contrario, los mecanismos para evitar que los actores políticos (partidos, candidatos y funcionarios públicos) trasgredan la certeza, legalidad, equidad e imparcialidad de los comicios, han aumentado y constituyen el principal motivo de inconformidades dentro de los procesos electorales. De ahí que, debemos reflexionar el sentido de la reforma que se propone: ¿Es necesario cambiar las autoridades electorales? o ¿el cambio debe centrarse en la actuación de los actores políticos durante el proceso electoral?

Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM.

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en derecho electoral.