Esta es la segunda entrada de una serie sobre la construcción de un sistema integral de cuidados en México. La primera entrega está disponible aquí.
Los sistemas de cuidados están en boca de todo el mundo. Las candidatas presidenciales han anunciado propuestas para crearlos. Hay iniciativas en el congreso federal y en los estatales. Algunos gobiernos municipales han creado políticas en esta materia. Y basta leer los periódicos o revisar los foros que se convocan desde la academia para reconocer que hay una creciente atención al tema. Pero es muy común que, al hablar de los sistemas de cuidados, de lo que terminemos hablando es de los problemas que se quieren resolver con un sistema de cuidados: se ofrecen diagnósticos sobre la carga desproporcionada de cuidados que recae las mujeres, sobre el valor económico del trabajo no remunerado, sobre las deficiencias de los servicios públicos para garantizar los cuidados de las personas mayores, con discapacidad o de las infancias, o se pone atención a sectores específicos y sus necesidades concretas, pero no detallamos la solución. Como explicamos en la entrada anterior, sabemos mucho sobre los problemas asociados a la crisis de los cuidados, pero no sabemos lo suficiente acerca de la solución.
Desde luego, el conocimiento que se ha generado es muy útil. Para diseñar una buena política pública es fundamental contar con un diagnóstico que claramente delinee la situación indeseable que se busca modificar, una caracterización de la población afectada y una idea de las relaciones causales que la explican. Pero el diagnóstico, por sí mismo, no determina una solución. Para cada problema hay siempre una diversidad de alternativas para resolverlo. En materia de cuidados, es frecuente que pasemos de una caracterización del problema a una solución simple, ya sea porque se ofrece una intervención parcial que sólo por tratar del tema de cuidados parece pertinente o porque se propone en abstracto la necesidad de un sistema de cuidados.
Suele ocurrir que cuando una idea gana tracción en el debate público, la urgencia por tener una solución pronta hace que no se analicen críticamente las propuestas. En este texto nos hacemos cargo de este problema: explicamos qué no es un sistema de cuidados, para alertarnos sobre las soluciones fáciles que políticos y políticas de todos los partidos empiezan a presentarnos como sistema de cuidados sin serlo. Nada puede dañar más la agenda que afortunadamente está ganando el debate público sobre la necesidad de reconocer, reducir, y redistribuir el trabajo de cuidados, que soluciones parciales, incompletas o que sólo simulan una lógica sistémica.
Cuatro formas de entender mal un sistema de cuidados
Recientemente la CEPAL y ONU Mujeres publicaron un texto sobre la implementación de los sistemas de cuidados en América Latina. Una de las grandes virtudes de este documento es que, tras brevemente enumerar los objetivos de los sistemas de cuidado y los problemas que buscan solucionar, ofrece una explicación de los principios bajo los cuales debe operar un sistema de cuidados. Explican que los programas y políticas que prestan servicios específicos de cuidado (licencias de maternidad, transferencias monetarias para cuidadoras, o servicios de relevos) para una población (madres trabajadoras, personas con discapacidad, por ejemplo), son precisamente eso: programas y políticas relacionadas con los cuidados. Los sistemas integrales de cuidado, en cambio, descansan en “un modelo de gobernanza que incluye la articulación […] entre todas las instituciones que implementan acciones orientadas al cuidado de distintas poblaciones objetivo”. Esta definición más o menos sencilla, resulta muy útil para entender qué no son los sistemas de cuidados. A continuación presentamos cuatro concepciones equivocadas de un sistema de cuidados, que no constituyen un modelo de gobernanza que articula distintas acciones en torno a una misma población.
Los sistemas de cuidados no son cualquier programa que incide en los cuidados
Existe una ya muy conocida anécdota según la cual un estudiante le pregunta a su profesora, la antropóloga estadunidense Margaret Mead, cuál consideraba que era el primer signo de civilización en la humanidad. Ella, en lugar de responder lo que todas las personas en la sala esperaban (el anzuelo o la olla de barro) dijo que era un fémur fracturado, y luego sanado. La explicación era simple: si un animal se rompe una pierna, muere, pues no puede conseguir comida ni huir de sus depredadores. Un fémur sanado evidencia que alguien se estuvo con la persona herida, le vendó e inmovilizó la fractura, y le proveyó alimento mientras sanaba. Es decir, significa que lo cuidó. En efecto, los cuidados están en el centro de nuestra sociedad y, por tanto, es difícil pensar en algo que no los afecte directa o indirectamente. Un transporte público eficiente ahorra tiempos de traslados de las personas, incluidas quienes cuidan; una banqueta sin baches facilita el tránsito de las personas, incluidas las personas con discapacidad física. Los cuidados tienen que ver con educación, con salud, con protección social, alimentación y un largo etcétera. El mejor ejemplo es que los cuidados están directamente relacionados con diez de los diecisiete Objetivos de Desarrollo Sostenible.
Aunque en estricto sentido hay muchas intervenciones que facilitan o contribuyen a los cuidados, su mera agregación no constituye un sistema de cuidados. Y la razón es simple: los sistemas descansan en la idea de articular distintas intervenciones, no sólo agregarlas. Listar intervenciones múltiples (en un sitio web, por ejemplo) y pretender llamarlas un sistema es una simulación. En cambio, construir reglas, procesos y espacios de decisión en donde se articulan diversas intervenciones para resolver las necesidades específicas de las personas que cuidan o requieren cuidados es técnicamente complejo y políticamente costoso.
Los sistemas de cuidados no son lo que ya hay, pero con un nuevo nombre
Hace algunos años, fuimos a un municipio de un estado del sur de México a estudiar la implementación de la estrategia social del gobierno federal de la administración en turno, que buscaba dar solución integral a la pobreza. Durante esa visita, entrevistamos a un funcionario de ese estado. Nos contó cómo, al haber creado indicadores para conocer su progreso e identificar los vacíos y duplicidades, ahora podían dar “tiros de precisión” para acabar con la pobreza. En efecto, si la carencia por calidad y espacios de la vivienda se mide por la existencia de muros, techos y pisos firmes en los hogares, los programas sociales que ya venían haciendo “acciones de vivienda” de esa índole debían marcar el indicador en el que estaban incidiendo. Al hacerlo, dijo el funcionario, “la gente va a dejar de ser pobre y ni cuenta se va a dar”. La frase nos continúa pareciendo muy reveladora: si lo que se modifica es un nombre (o una hoja de Excel), en lugar de las condiciones de las personas, sólo en el papel podrá verse el cambio.
Ahora que los cuidados son un tema que tiene mayor presencia en las agendas de los gobiernos, muchos han optado por la misma estrategia: sustituir el nombre de “Caravanas de la salud” por “Caravanas del cuidado”, por ejemplo, sin que ello signifique modificar la sustancia del programa. Y es frecuente escuchar la idea de que, para contar con un sistema de cuidados, basta con “conectar lo que ya existe”, como si no fuera necesario crear nuevas intervenciones y ampliar la cobertura de las existentes e incrementar dramáticamente la inversión pública. Es precisamente la oferta existente de programas sociales, con sus logros y sus deficiencias, lo que nos coloca hoy en una crisis de los cuidados: el cuidado de las personas recae principalmente en los hogares, y dentro de ellos en las mujeres. Esto no sólo significa que son ellas quienes viven una pobreza de tiempo, sino que la calidad de los cuidados que reciben de las personas depende de los ingresos de los hogares, del estatus laboral de sus miembros, y de muchos otros factores que acentúan las desigualdades.
Seguir haciendo lo mismo, pero con diferente nombre, no nos va a sacar de esa crisis.
Los sistemas de cuidados no son cualquier conjunto de programas que tenga como población objetivo a las mujeres
Históricamente, las políticas de cuidados se han orientado mayoritariamente a quienes requieren cuidados: niñas y niños, personas con discapacidad y personas mayores. Recientemente, y con mayor frecuencia a raíz de la pandemia, las intervenciones públicas han prestado mayor atención a las personas que realizan estas tareas, predominantemente las mujeres. Aunque es esencial que las políticas de cuidado reconozcan la abrumadora contribución de las mujeres a estas tareas, no podemos asumir que cualquier política dirigida a ellas automáticamente contribuye a atender la crisis de cuidados. En algunos casos, los programas dirigidos a las mujeres promueven su inserción en el mercado laboral, pero lo hacen a costa de una segunda jornada de trabajo si no logran, a la vez, la reducción de su carga de trabajo no remunerado dentro del hogar (TNRH).
En otros casos, estas intervenciones incluso refuerzan las desigualdades existentes. El ejemplo más claro son los programas de transferencias monetarias dirigidas a las mujeres, como el Salario Rosa, el primer programa de este tipo, creado en el Estado de México, que busca “reconocer” su labor de cuidadoras. Aunque contribuyen a visibilizar tareas que día a día realizan millones de mujeres, continúan reproduciendo la idea de que los cuidados son responsabilidad de la familia y, dentro de ella, de la mujer. Además, el monto que otorgan es muy inferior al valor económico de las tareas de cuidados (77 192 pesos en promedio en 2022, según la Cuenta Satélite del Trabajo No Remunerado de los Hogares del Inegi). Esto no sólo reproduce la idea de que los trabajos de cuidado valen poco, sino que los montos de las transferencias son insuficientes para modificar las condiciones en las que las personas cuidan. Lo anterior es especialmente cierto para aquellos hogares en donde la ausencia del Estado pesa más: sabemos que quienes más dedican tiempo al TNRH son las mujeres en hogares monomarentales, que habitan en localidades rurales, y que se ubican en los primeros deciles de la distribución de ingresos.
De acuerdo con el Inventario de Programas y Acciones Estatales de Desarrollo Social del Coneval, en 2021 existían 59 programas dirigidos a mujeres, madres, madres solteras, mujeres embarazadas o jefas de familia tan sólo a nivel estatal. Además, muchos otros incluyen a las mujeres como población de atención secundaria. El reto no es la creación de más y más programas dirigidos a mujeres, sino tener intervenciones que efectivamente reconozcan, reduzcan y redistribuyan el trabajo de cuidados, articuladas por un sistema.
Los sistemas de cuidados no se agotan en leyes o comisiones
La importancia de la agenda de cuidados ha llevado a que en los tres ámbitos de gobierno se empiecen a hacer anuncios sobre el lanzamiento de sistemas. Recientemente se han aprobado leyes en materia de cuidados en estados que anuncian sistemas, sin tener aún definidas las intervenciones. En otros casos se presentan mapas de indicadores con la intención de influir la toma de decisiones de un sistema que aún no existe. También se han establecido comisiones intersecretariales o mesas de trabajo, sin haber aún discutido cuáles serán los alcances de un sistema, las poblaciones a atender o, más importante, las políticas que serán integradas. Desde luego que un sistema de cuidados requiere un marco normativo —quizá desde la constitución, como se ha propuesto en el legislativo, además de leyes y reglamentos—, un espacio de decisión —comisiones intersecretariales, secretarías ejecutivas y responsables en las dependencias involucradas— y sistemas de información que permitan monitorear avances y tomar decisiones, pero su funcionamiento ocurrirá una vez que activen los procesos administrativos y las adecuaciones a las políticas públicas ya desde la lógica del sistema.
Pasar leyes, crear comisiones y construir indicadores requiere enorme voluntad política, pero son la parte fácil de la construcción de los sistemas. La implementación de los sistemas de cuidados requiere que el respaldo político se mantenga en el tiempo, y que la asignación de recursos, la creación de capacidades administrativas y los sistemas de información hagan que, gradualmente, las personas que cuidan y las que reciben cuidados vean sus derechos efectivamente garantizados.1 No podemos pensar que “sólo nos falta la implementación”, sino entender que será justamente la implementación del sistema la que dará forma a la experiencia de las personas.
¿Por qué es importante distinguir estrategias que no forman un sistema integral de cuidados de aquellas que sí?
Es evidente que crear un sistema de cuidados no es una tarea sencilla. Requiere, sobre todo, que sea la prioridad de las agencias gubernamentales que formen parte de ese sistema. Pretender que todas las dependencias —cada una con capacidades y vocaciones tan distintas—, invertirán su tiempo y recursos en un sistema al que, en no pocos casos, se sentirán ajenas, es poco realista. Y esto no es una deficiencia de la burocracia mexicana. En cualquier lugar del mundo, cuando una agencia de gobierno recibe un nuevo mandato sin que éste venga acompañado de una ampliación equivalente de sus capacidades, termina priorizando unos mandatos o programas sobre otros.2
Así, aunque la idea de hacer más con lo mismo es deseable, crear un sistema requiere invertir recursos. Esos recursos deberán estar dirigidos a las agencias responsables de los componentes centrales del sistema para garantizar que tienen las capacidades para implementarlos. La implementación de los componentes no puede quedar en manos de la impredecible “voluntad política” o de la colaboración voluntaria de organizaciones y personas funcionarias. Sin recursos adicionales, las agencias, sobrecargadas ya de trabajo y demandas que atender, eventualmente terminarán por enviar la instrucción de ser parte activa de un sistema de cuidados al fondo de sus prioridades, como ha pasado con tantos sistemas nacionales creados en los últimos años.
¿En qué componentes se debería invertir recursos? Desde luego, esta es una decisión política. Se deberá decidir, idealmente con base en evidencia, si en el sistema se privilegiará a una población sobre otra (por ejemplo, personas con dependencia frente a personas cuidadoras, o personas cuidadoras no remuneradas vis a vis remuneradas), o cuál será el objetivo principal del sistema (reducir la carga de cuidados o redistribuirla, por ejemplo), además de la gradualidad de su implementación.
Pero independientemente de esas decisiones, un sistema de cuidados requiere evitar las concepciones equivocadas señaladas. El futuro sistema de cuidados no puede basarse sólo en la oferta existente, no debe reproducir la idea de que los cuidados son una tarea de las mujeres, ni que deben ser prestados exclusivamente en el hogar, o que basta con “reconocer” el esfuerzo de las mujeres. De lo contrario, estaremos reproduciendo las desigualdades existentes. Un sistema de cuidados deberá además entenderse como un proceso de largo plazo, en el que las leyes, las comisiones y los indicadores son un punto de partida, pero de ninguna manera garantizan por sí mismos que el objetivo se ha cumplido. Construir un sistema es una tarea compleja, que requiere conocimientos técnicos y capacidades administrativas. Hay que aprovechar la visibilidad política de esta agenda, pero no pretendamos que cualquier idea, por bien intencionada o electoralmente rentable que sea, contribuirá a garantizar los derechos a cuidar y recibir cuidados.
Cynthia L. Michel
Candidata a doctora por la Hertie School
Guillermo M. Cejudo
Profesor de la División de Administración Pública del CIDE y editor de Pacto federal
Adriana Oseguera Gamba
Maestra en Política Social Comparada por la Universidad de Oxford y en Evaluación de Política Social por Rice University
1 Cejudo, G. M., y Michel, C. L., “Implementing policy integration: Policy regimes for care policy in Chile and Uruguay”, Policy Sciences. 2023
2 Christoph Knill, Yves Steinebach y Dionys Zink, “How policy growth affects policy implementation: bureaucratic overload and policy triage”, Journal of European Public Policy, 31:2, 2024, pp. 324-351