En un ensayo publicado a mediados de los ochenta,1 Charles Tilly usó una persuasiva analogía para explicar la formación del Estado-Nación: la mejor forma de entender la creación del Estado es como una rivalidad de organizaciones que controlan medios de violencia. Según Tilly, la sociedad prepolítica es una situación en la que distintos hacedores de guerra ofrecen protección contra otros a cambio de una retribución —tributo, botín o impuesto—. El monopolio de la fuerza, atributo esencial de la autoridad política, no deriva de un pacto fundacional o de la necesidad de consentir reglas para preservar derechos, sino que es consecuencia del desplazamiento o de la neutralización eficaz de otros detentadores de fuerza, externos e internos, sobre un determinado territorio. La soberanía, por tanto, es el predominio de una organización que centraliza la capacidad de hacer la guerra, de proteger a otros con la amenaza creíble de suministrar distintos grados de fuerza física y de extraer recursos de la sociedad para sostener dicho predominio.
La fotografía actual del país evoca inevitablemente la analogía de Tilly. El Estado mexicano ha perdido el dominio territorial del país. Sus competidores son organizaciones criminales que detentan medios de violencia y que obtienen ganancias por su uso. En muchos lugares del país, estas organizaciones han sustituido al Estado en la función de protección frente a la fuerza que aplican otras organizaciones. Se han convertido en realidades paraestatales que ordenan los mercados ilícitos, pero también los lícitos. Delimitan la efectividad de la coacción del Estado balcanizando comunidades enteras. De la disputa por la cobertura institucional ahora buscan apropiarse directamente del poder público: escogen gobernantes matando o amenazando a candidatos. Regresando a Tilly, son agentes generadores de violencia que desplazan ilícitamente a la autoridad en el control de ciertos territorios y, en particular, en la capacidad de imponer su voluntad. Es decir, disputan la soberanía interior del Estado.
Es incontrovertible que el país enfrenta una problemática de criminalidad común. Esto se debe en parte a los dolores hasta cierto punto naturales de una economía que se desarrolla y de una población que crece en un contexto de atraso institucional. También, de la impunidad que se reproduce en los sistemas de justicia, sobre todo a nivel local. La cuestión es que además de carecer de capacidades estatales para garantizar la vida, la libertad y la propiedad de las personas, enfrentamos otro problema de mayor entidad: la amenaza a la existencia del Estado como agente monopolista de la violencia física legítima. El peor de los mundos: un Estado premoderno para desafíos de la posmodernidad.
Ese es el elefante en la sala que nos negamos a ver: el crimen organizado arrebata pedazos de territorio por la vía de la violencia y ante la retracción intencional del Estado. Durante prácticamente veinte años nos hemos aproximado al problema desde dicotomías simplistas: policías civiles o militarización, incremento de capacidades o estrategias de estabilización, centralización o responsabilidad local. Hemos tomado atajos eufemísticos para no reconocer la crisis de soberanía territorial del país. Por ejemplo, que la violencia del crimen organizado puede ser racionalizada a través del repliegue de la autoridad, o bien, “atendiendo sus causas” con programas sociales. Desde algunos sectores incluso se sigue pensando que el comportamiento del crimen organizado sigue la lógica del modelo de negocio del trasiego de drogas con límites tutelados por el Estado que operó en las décadas de los ochenta y noventa. Aquel en el que las autoridades manejaban las redes de protección, que dejaban hacer y dejaban pasar, con márgenes de arbitraje para las organizaciones no rivalizaran por plazas, rutas o tolerancia institucional. Pero la soberanía interior era precisamente la condición necesaria para la efectividad de esos entendimientos —implícitos o explícitos—. De ahí que la vuelta a una suerte de paz concertada sea, por decir lo menos, una ingenuidad.
La crisis de soberanía es tan grande como ha sido nuestra falta de imaginación para resolverla. Hemos postergado las discusiones difíciles por temor a usar conceptos graves que desnuden nuestra realidad: conflicto armado o militarizado, terrorismo, combatientes internos, gobernanzas criminales. Ha llegado el momento de hablar de seguridad con mayúsculas, con la severidad que amerita. Debemos asumir que revertir la cesión de soberanía interior es la precondición de cualquier otro plan de seguridad y pacificación para el país. Que necesitamos reorganizar al Estado de acuerdo con su reto material más grave. Dotar al gobierno de capacidades suficientes para un uso racional y al mismo tiempo disuasivo de la fuerza. Construir Estado en detrimento de los otros hacedores de la guerra que operan en el país. Recuperar la soberanía nacional en su dimensión territorial.
Primero, claridad conceptual
Si el problema fundamental de seguridad en México es de dominio estatal sobre su territorio, estamos hablando de una cuestión que antecede a la seguridad pública. Y es que la seguridad pública es un asunto de instituciones profesionales y civiles que se enfocan en la persona y que hacen cumplir las reglas del orden público. Pero en cualquier sociedad, existe otra dimensión de la seguridad: la nacional. Esa que justamente se anticipa y neutraliza amenazas a la continuidad del Estado y a la preservación de la sociedad de la que dimana su autoridad. La seguridad nacional no es la antítesis de la seguridad pública o su falla estructural: es la condición que permite que existan gobiernos eficaces que ordenen, a través de mandatos respaldados por la coacción legítima, las relaciones sociales y las conductas humanas.
Por eso tenemos que distinguir con claridad ambas agendas. De la seguridad pública se ha dicho lo suficiente sobre cómo construir mejores policías y sistemas de impartición de justicia, pero, aunque eso pudo prevenir la crisis territorial que hoy vivimos, no es suficiente ya para revertirla. Necesitamos, además, una agenda para la seguridad nacional que permita contener la violencia organizada al tiempo que construimos presencia efectiva del Estado.
La seguridad nacional es esencialmente un instrumental programático y operacional que permite ordenar las intensidades de reacción del Estado, bajo los controles y supervisiones de la democracia, en dos frentes: la defensa exterior y la defensa interior de la organización política. Pensar que ese instrumental sólo tiene razón de ser para situaciones de guerra entre Estados-Nación o para resistir la agresión de enemigos externos es un despropósito ante las realidades líquidas del terrorismo, la guerrilla, las ciberamenazas, los fenómenos meteorológicos extremos, las pandemias o el crimen organizado que coloniza el territorio o captura la institucionalidad. Renunciar a esos medios de intervención es una forma de inhabilitación del Estado: su postración ante situaciones, grupos y personas que pueden comprometer el funcionamiento pleno del mismo, sean enemigos internos o externos. Algo parecido a repeler drones artillados con resorteras.
Del concepto a la reforma pendiente
Si se acepta la idea de que el crimen organizado que ocupa territorios y construye milicias es una interacción que sobrepasa el espacio de gestión de las policías, entonces debemos abrir la discusión sobre cómo regular ésta y otras amenazas de carácter interno.
Es hasta cierto grado entendible que se evada de la conversación pública esta aproximación. Nuestro largo pasado autoritario, las experiencias de violaciones a derechos humanos por razones políticas o la implicación de las Fuerzas Armadas en la seguridad pública, han dificultado una discusión sin anteojeras sobre cómo enfrentar la pérdida de control territorial del Estado. Quizá habría que empezar por dotar de sentido a las previsiones constitucionales que perfilan la configuración de la seguridad nacional: los alcances de la potestad legislativa del Congreso Federal para regular este régimen; la pertinencia y profundidad de los controles políticos y jurídicos en la actuación de las instituciones; la distinción material entre defensa exterior e interior; la reglamentación de la cláusula de protección federal del artículo 119 constitucional, o bien, de la facultad del Ejecutivo federal de disponer de la Fuerza Armada Permanente. Poner las piezas del rompecabezas en el lugar que les toca.
Lo fundamental es configurar una modelo institucional que distinga con claridad que la seguridad nacional es una dimensión distinta a la seguridad pública. Pero la premisa de este modelo es que la seguridad nacional tiene una proyección interna que debe ocuparse de otros fines e instrumentos que no excluyen la condición de seguridad pública, sino que la complementan. El ámbito de la seguridad nacional no es sólo la defensa del Estado de enemigos externos, ya sean otros Estados o grupos terroristas. O incluso de proteger a la población frente a fenómenos naturales que rebasan las capacidades ordinarias de respuesta y exigen una movilización inmediata de recursos para reducir sus daños. La seguridad nacional comprende inevitablemente un espacio de defensa interior ante situaciones, grupos y personas que, desde el territorio nacional, pueden poner en riesgo el funcionamiento pleno del Estado o que atentan contra su población en grado extremo.
Se cual sea el vehículo normativo para darle operatividad a la defensa exterior e interior del Estado, el objetivo debe orientarse hacía establecer puntualmente el tipo de amenazas que podemos enfrentar dentro y fuera del territorio —incluida la del crimen organizado controlando zonas del país—, organizar a las fuerzas del Estado que las combaten, determinar herramientas, escenarios y tipos penales específicos que activen la defensa del Estado, además de establecer un sistema de controles bajo los que se vigile el correcto actuar de las autoridades.
En lo que toca a las instituciones, es necesario dar un paso crucial: reorganizar a las fuerzas de defensa exterior e interior. Como en la mayoría de las democracias, México debería contar con una sola Secretaría de la Defensa Nacional encabezada por un civil y un cuerpo burocrático no militar que le acompañe. Esta secretaría sería la encargada de la seguridad nacional dentro y fuera del país, agrupando y conduciendo en igual nivel a las fuerzas del Ejército, la Marina y la Fuerza Aérea, además de dos corporaciones adicionales: el Centro Nacional de Inteligencia (CNI) y la Guardia Nacional. Sí, la Guardia Nacional en la Sedena, pero no bajo el mando directo del Ejército, sino de su comandante en Jefe, el presidente de la República, a través de un secretario civil.
De tal forma, volveríamos a establecer equilibrios entre las fuerzas de tierra, mar y aire y las enfocaríamos en su principal labor que es la defensa exterior. Por su parte, la Guardia Nacional debería consolidarse como lo que siempre debió ser: una corporación intermedia (con características tanto militares como policiales) dedicada al control territorial del país; es decir, a defender la soberanía interior. Se debe corregir el error de origen de esta corporación, que nunca debió estar en la Secretaría de Seguridad Ciudadana, pues ni su diseño, ni las necesidades del país, ni los referentes internacionales tienen que ver con la criminalidad común.
La Guardia Nacional debe cumplir dos objetivos, uno preventivo y otro reactivo. El preventivo se refiere a un despliegue permanente en las zonas rurales y carreteras del país para aumentar sensiblemente la presencia del Estado ahí donde hoy es débil o nula. En cuanto a su carácter reactivo, deberá contar con fuerzas de reacción desplegadas estratégicamente para atender emergencias de seguridad interior, como ataques por parte del crimen organizado o toma de carreteras, y contar con una división itinerante que permita fortalecer esfuerzos locales. De la mano del CNI, además, aportaría a la investigación criminal con información para construir casos que desarticulen organizaciones que amenazan a la seguridad nacional.
El Ejército, por su parte, debe ser el segundo nivel de reacción del Estado mexicano: entrar en misiones extraordinarias, delimitadas en tiempo y territorio, con objetivos claros, para combatir amenazas inminentes o contener de forma estratégica a ciertos grupos. La Fuerza Aérea y la Marina, por su parte, sólo actuarían con misiones de apoyo que requieran de sus capacidades técnicas y ventajas tácticas.
¿Por qué mantener abierta la puerta para usar a las fuerzas castrenses? Primero, porque tienen herramientas y capacidades que pueden ser útiles ante escenarios específicos como la presencia de milicias armadas. Pero lo más importante es que las Fuerzas Armadas pueden funcionar como una amenaza creíble que disuada a quienes crucen ciertas líneas rojas: es decir, deben ser el último recurso de retaliación que racionalice los incentivos al uso de la violencia por parte del crimen organizado. Si nunca las podemos usar, esa amenaza no es creíble; si las usamos siempre y para todo, se desata la espiral armada y se pierde el efecto disuasivo. En eso estriba la lógica de la excepcionalidad.
En el mismo sentido, debemos considerar contar con un mecanismo de “listas negras” de organizaciones y personas que sean consideradas amenazas a la seguridad nacional, similar a como lo hace Estados Unidos con su lista de terroristas. Esta sería otra de las amenazas creíbles y sería el mecanismo regulador que permita definir contra quiénes se pueden usar las herramientas destinadas únicamente a la seguridad nacional. Así tendríamos dos escenarios de uso: uno cuando se requiere una misión de forma urgente y otro, cuando hay que repeler a un grupo que afecta la seguridad nacional. En ambos casos, debemos diseñar un mecanismo que requiera la aprobación expedita del Congreso y, sobre todo, la rendición de cuentas por cada misión desplegada.
Del papel al terreno: el uso de la fuerza como catalizador de paz
Para que el nuevo andamiaje institucional funcione, tenemos que superar ese mantra de que la violencia sólo genera más violencia. Organizar la fuerza del Estado no conduce a inventar o desatar guerras, sino a lograr la paz mediante la razón de los derechos, de la democracia y del Estado de derecho. El uso de la fuerza, cuando es condicional, puede funcionar como un catalizador de la paz en la medida en minimiza los beneficios de los detentadores de violencia. Décadas de ejemplos prácticos en los conflictos internacionales, de experimentos desde la teoría de juegos e, incluso, en la doctrina de pacificación de las Naciones Unidas,2 demuestran que no se puede renunciar al uso de la fuerza, particularmente la militar, para construir la paz.
El Estado mexicano no debe ser un combatiente más en su territorio. Debe ser el Leviatán que se sitúe por encima de los conflictos internos para administrarlos y luego reducirlos. Por eso la Guardia Nacional debe funcionar como la corporación permanente de construcción y mantenimiento de la paz, disuadiendo con su presencia, acompañando los esfuerzos del Estado para expandirse con bienes y servicios, y reaccionando ante amenazas inminentes. Las fuerzas militares serían nuestros principales peace enforcers, entrando en escena cuando una situación extraordinaria requiere de sus capacidades de fuerza o cuando el Estado ha decidido debilitar de forma estratégica a una organización para estabilizar una determinada situación de conflicto.
Más allá de la coerción
Por supuesto, la fuerza no debe ser la única herramienta disponible en un plan integral de defensa interior. Para la estabilización de los conflictos y su pacificación será necesario explorar también otros mecanismos de expansión del Estado y de desmovilización. Esto implica acciones tan simples como llevar obra pública a zonas conflictivas para dificultar la logística de los grupos armados. Atrevernos, incluso, a regular y ordenar la producción de drogas que sirven para uso medicinal como el opio y de cuyo cultivo se sostienen regiones enteras. También será necesario pensar en un sistema de desmovilización que permita relocalizar y ofrecer un nuevo modelo de vida a aquellos “combatientes” que quieran escapar de la guerra. El objetivo siempre debe ser el mismo: expandir la presencia del Estado al paso que se crean incentivos —costos y beneficios— para reducir el conflicto. Pero nada de esto es posible sin la amenaza creíble de un Estado que castiga a los saboteadores de la paz y acompaña a sus defensores. El mejor ejemplo es tal vez el colombiano, donde aun en medio de las negociaciones del Estado con la guerrilla, nunca se renunció al uso de la fuerza para mantenerlos en la búsqueda de una salida.3
Es momento también de tomarnos en serio la crisis de derechos humanos que atraviesa el país producto de los conflictos internos que atravesamos. En México no hemos hecho un esfuerzo sistemático por medir y tratar de resolver problemas tan graves como el desplazamiento y reclutamiento forzado, el uso de menores combatientes, la tortura, las desapariciones o los ataques indiscriminados a la sociedad civil. Además de prevenir que éstas y otras atrocidades se cometan en nuestro territorio, debemos considerar abrirnos al escrutinio y al apoyo de organismos internacionales con experiencia en conflictos internos y situaciones de posconflicto, llevando incluso a los peores perpetradores ante la justicia internacional.
Finalmente, hay algo debe quedar claro: por enfocar esfuerzos en la recuperación de soberanía interior no podemos descuidar ni contaminar la otra agenda paralela, también urgente, de la seguridad pública, pues justamente construir sistemas de seguridad y justicia subnacionales y civiles que operen con eficacia será la forma de construir un entorno de legalidad permanente que evite que resurjan fenómenos como el actual. Para ello no es necesario construir corporaciones policiales en los casi 2500 municipios del país. Quizá podríamos empezar con tan sólo los 170 con más de 150 00 habitantes, donde se concentra el 65 % de los homicidios y el 79 % de los robos de vehículos.
Lo más importante es que en ambas agendas, la de la seguridad pública y la seguridad nacional, se requiere de un esfuerzo de regulación, planeación y operativo que no hemos hecho con seriedad hasta ahora. Tenemos que definir con precisión qué tipos de policías queremos construir, dónde, bajo qué parámetros y qué cantidad de recursos se requieren. Por el lado de la seguridad nacional, hay que repensar desde el tipo de entrenamiento de nuestras fuerzas hasta sus armas, vehículos y aeronaves. Aquí hay que escuchar a los militares, quienes después de todo llevan décadas combatiendo y algo tendrán que decir sobre las tácticas y herramientas que han mostrado ser más eficaces. Pero la clave es invertir, invertir en serio en la seguridad y en la defensa que necesitamos. Aspirar a subir al peldaño de las obligaciones del primer mundo.
Un último apunte: ¿qué tanto orden y qué tan poca libertad?
Hablar de seguridad nacional y su defensa probablemente levantará la ceja a cierto progresismo que suele entender estas agendas como intentos de expansión de las pulsiones autoritarias del Estado, como pretextos para legitimar el militarismo o para abonar en la ruta del golpismo. Es cierto que no sobran precauciones cuando de la expansión del poder estatal se trata, pues la restricción de libertades suele ser la costosa moneda de cambio. Pero tampoco podemos obviar que para que el orden liberal sea realmente palpable se requiere un proceso civilizatorio de las pulsiones violentas de la sociedad a partir de la dominación material y luego institucional del Estado democrático de derecho sobre todo el territorio.
Tal vez la sombra de El Salvador hoy opaca cualquier esfuerzo de expansión estatal frente al crimen en la región. Es verdad: ni el tamaño de nuestro país ni los valores liberales que decimos defender nos deben seducir a importar estrategias de este corte.4 Pero sí hay una lección que aprender: un esfuerzo sistemático y consistente de las fuerzas del Estado para construir soberanía puede pacificar territorios en el corto plazo.
El orden y la libertad no son antípodas. Las libertades no mueren en el orden sino cuando las leyes callan. Desgraciadamente, por mucho tiempo, el péndulo en México se ha inclinado hacia una retirada culpógena que ha instaurado un nuevo orden territorial donde los otros hacedores de la guerra sustituyen al Estado, ocupan sus espacios y hacen del terror violento su principal mecanismo de interacción. En ese México prepolítico simplemente no hay orden ni libertad.
Roberto Gil Zuarth
Exsubsecretario de Gobernación y expresidente del Senado de la República
Carlos Matienzo
Especialista y consultor en seguridad pública y nacional
1 Tilly, Charles, “War Making and State Making as Organized Crime”., Bringing the State Back In, Peter Evans, Dietrich Rueschemeyer, y Theda Skocpol (eds.), Cambridge University Press, 1985, pp. 169–191
2 Desde el Capítulo 7 de la Carta de Naciones Unidas hasta los Principios para las Operaciones de Paz.
3 “Former President Juan Manuel Santos Discusses Peace Process in Colombia”, Georgetown. Foreign Engagement, 04 de marzo de 2019
4 Ver: Prieto-Curiel y Campedelli “¿Deberían otros países seguir los pasos de El Salvador?”, nexos, 07 de mayo de 2024