(Una nueva) Propuesta de reforma política

Después de una larga anticipación y especulación sobre los temas que contendría, los Senadores del PRD y algunos del PAN presentaron la semana pasada su propuesta de Reforma Política. En principio la podemos calificar como ambiciosa, pues abarca un multiplicidad de temas –no todos estrechamente vinculados con lo político-electoral, muchas de las propuestas involucran cuestiones parlamentarias, institucionales y del sistema de justicia. Una buena miscelánea, con surtido variado.

La reforma, en un principio denominada “Agenda mínima para defender y profundizar la democracia” – parece haber tomado en cuenta lo señalado por especialistas en los foros sobre reforma política organizados por el Senado de la República en junio, lo cual es de celebrarse.

La propuesta abarca tres temas principales:

1) Reglas de acceso al poder: regulación de candidaturas independientes, incorporación de la segunda vuelta electoral para Presidente de la República, Gobernadores y Presidentes Municipales, regulación de propaganda gubernamental,

2) Reglas sobre el ejercicios del poder: La figura de Jefe de Gabinete, los gobiernos de coalición, la iniciativa razonada, mayores controles por parte del Congreso al Ejecutivo como la moción de censura, y la aprobación del Senado de tratados internacionales en materia de seguridad, del Plan Nacional de Desarrollo y de la Estrategia Nacional de Seguridad, así como la eliminación del fuero, la creación de un nivel de gobierno “submunicipal” a través de las juntas vecinales, y la autonomía del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL)

3) Rendición de cuentas: nuevas reglas de fiscalización de los procesos electorales y reelección legislativa y en ayuntamientos.

Adicionalmente, la propuesta incluye dos temas importantes en materia de seguridad y justicia que representan una cirugía mayor al sistema actual:

• La facultad de intervención subsidiaria y temporal de la Federación en caso de grave alteración social, riesgos a la seguridad o la gobernabilidad democrática entre otros, en cualquier región, entidad o municipio, y
• La autonomía de la PGR, a través de la creación de la “Fiscalía General de la Federación”, órgano constitucional autónomo encargado de perseguir delitos del orden federal (que viene acompañado de la autonomía constitucional de la FEPADE)[1].

Es destacable que, a diferencia del alud de reformas que se han discutido y aprobado en últimas fechas, esta iniciativa no se limitó al texto constitucional, sino que incluyó “en paquete” también las propuestas de reforma a las leyes secundarias como el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (COFIPE), así como la creación de tres nuevas leyes: la Ley en Materia de Participación Ciudadana (para regular la iniciativa y la consulta popular), la Ley de Propaganda Gubernamental y la Ley que regula el derecho de réplica.

Tomando en consideración la extensión de la reforma y la variedad de temas que abarca, en este texto nos concentraremos únicamente en analizar las reformas constitucionales de contenido electoral y los posibles efectos y problemas que pueden encontrar en su regulación e implementación los cambios aquí propuestos.

Esta reforma –como sus antecesoras-busca responder a las lagunas y problemas evidenciados en el proceso electoral federal de 2012, por esta razón, centra sus esfuerzos en modificar aspectos que fueron fuente de polémica o inconformidades.

I. Fiscalización. Propone un nuevo modelo de fiscalización al que denomina “oportuna”[2] pues implicará el inicio de la fiscalización desde el desarrollo de las campañas, devuelve al Consejo General del IFE la atribución de supervisar el proceso de fiscalización –con la consiguiente facultad de trascender los secretos bancario, fiduciario y fiscal- y que tiene aparejadas sanciones más severas al rebase de tope de gasto de campaña.

En este último tema contempla tres casos: el rebase de topes en tiempo de campaña, que se castigaría con la cancelación inmediata de la candidatura y la inhabilitación para el partido político de presentar una candidatura sustituta para ese cargo; el rebase de topes después de la elección, que se sancionaría con la declaración de nulidad de la elección y la prohibición para el partido político de participar en el proceso electoral extraordinario /la inhabilitación del candidato para volver a contender por ese cargo y, por último, el rebase de topes una vez asumido el cargo, que provocaría la pérdida del mismo y la convocatoria a una nueva elección.

Aunque la implementación de un sistema de fiscalización casi simultáneo al gasto en campaña o muy cercano a la fecha de culminación de las mismas es un reto técnico para el Instituto Federal Electoral (costos, problemas con los elementos materiales de la elección, pautados, y demás) es un cambio que consideramos viable y oportuno, siempre y cuando los partidos (y/o coaliciones) también tengan la obligación de reportar gastos de manera periódica durante las campañas electorales – cada 15 días seria razonable- ya que para hacer una revisión anticipada de los gastos, es necesario que los sujetos obligados sean transparentes en la rendición de cuentas.

Las sanciones inmediatas por rebase de tope de gastos de campaña que pongan el foco en la pérdida de la posibilidad de un partido político de seguir contendiendo por un cargo, pueden ser un recurso más efectivo para inhibir a los institutos políticos a violar la ley electoral que las multas económicas estipuladas actualmente. Sin embargo, la pérdida del cargo una vez asumido nos parece un desatino por tres razones; 1. La protesta del cargo hace irreparables los actos anteriores; 2. La posibilidad de revocar la protesta viola el principio de certeza que rige a la materia electoral, y 3. La eventual reposición de procesos electorales particulares a destiempo, implicaría costos adicionales de organización de diversos procesos electorales aislados en distintas partes del país dejando suplentes o cargos sin ocupar durante un periodo amplio de tiempo.

II. Autoridades electorales. Es de destacar que esta iniciativa no retoma la reciente propuesta –incluida en el Pacto por México– de hacer cambios sustantivos a la autoridad administrativa electoral. Además de las nuevas/viejas atribuciones en materia de fiscalización, esta serie de reformas conserva la estructura actual de Instituto Federal Electoral y mantiene con vida a los institutos electorales locales. Aún así, con el objeto de paliar la supuesta falta de independencia de algunos institutos electorales locales, se faculta al Senado para que “cuando se acredite fehacientemente la falta de imparcialidad, independencia y objetividad” decrete la desaparición de los órganos electorales locales y que sea el IFE quien continúe con el  proceso electoral en curso[3].

La iniciativa en este sentido nos parece de pronóstico reservado, ya que causales tan vagas abren la puerta a un amplio grado de discrecionalidad en su interpretación y consiguiente aplicación.  La facultad que se otorga al Senado de la República podría implicar abusos que atentarían contra el pacto federal, y en particular contra la autonomía de los institutos electorales locales. Además, no olvidemos que el artículo 116 constitucional faculta a las autoridades electorales locales a celebrar convenios con el IFE para la organización de los procesos electorales locales.

III. Nuevas leyes. En el plano legislativo, además de proponer múltiples modificaciones al COFIPE, sienta las bases constitucionales para dos leyes: La Ley de Partidos Políticos y la Ley de Propaganda Gubernamental.

Para la primera, retomando la discusión de 2010, se establecen como contenidos normas, plazos y requisitos para formación de partidos políticos, transparencia, democracia interna de partidos políticos, prerrogativas y modalidades de uso de las mismas. Como han señalado en repetidas ocasiones diversos especialistas, esta ley no es necesaria ya que el libro quinto del COFIPE ya incorpora la mayoría de los rubros que busca regular esta ley, en este tenor, la pertinencia de la creación de una nueva ley está precisamente en la modificación o incorporación de contenidos que permitan la transformación efectiva de los institutos políticos en materia de apertura del sistema de partidos políticos (flexibilización de requisitos para la constitución de partidos políticos) y en materia de democracia interna y transparencia. Respecto de esta última, aunque se encuentra dentro de los rubros que deberán ser regulados, esta mención contrasta con el reiterado aplazamiento de la reforma en materia de transparencia precisamente por la negativa de los propios partidos políticos a convertirse en sujetos obligados de forma directa.

En el caso de la Ley de Propaganda Gubernamental se busca acotar y transparentar el gasto que todas las dependencias de todos los niveles de gobierno hacen en comunicación social a partir de fijar topes máximo para este rubro dentro del presupuesto (0.5%), así como evitar que esta sea utilizada con fines electorales de forma abierta o encubierta. En este tema, las bases generales contenidas en la reforma constitucional están formuladas en términos tan amplios que es en la legislación secundaria donde podría implicar un cambio sustantivo en la materia.

Finalmente, si bien la iniciativa habla de la creación de una ley del derecho de réplica, no se modifican las bases constitucionales establecidas desde hace algunos años en el artículo 6 constitucional.

IV. Reelección, segunda vuelta y gobiernos de coalición. Por último, la reforma incorpora, tal como lo hicieran las iniciativas de reforma política del PAN y el PRD presentadas en 2010, la reelección legislativa de Senadores hasta por dos periodos consecutivos y de Diputados hasta por cuatro (12 años en ambos casos), así como la segunda vuelta para las elecciones de Presidente, Gobernador y Ayuntamientos.

Consideramos que, dados los probados efectos positivos en materia de rendición de cuentas a la ciudadanía y de profesionalización de los legisladores entre otros, la reelección legislativa y de ayuntamientos es la propuesta de mayor calado y de más amplias repercusiones para el sistema democrático mexicano de toda la reforma.

Por el contrario, la incorporación de la segunda vuelta representaría retos de implementación significativos, pues el sistema electoral mexicano que prevé varios conteos y mecanismos de impugnación jurisdiccionales tiene igual objetivo que la segunda vuelta electoral, esto es generar certeza y revestir de legitimidad los resultados electorales. Por esta razón, los plazos ya existentes para la realización de los conteos a distintos niveles, la presentación de los medios de impugnación y resolución de los recursos derivados de los mismos, entra en conflicto con la realización expedita de una segunda vuelta electoral, que tardaría, tomando en consideración el tiempo promedio en que se desahoga un caso de impugnación del resultado de una elección alrededor de dos meses y medio en tener lugar.

La iniciativa reconoce la necesidad de generar mayorías a fin de facilitar la función de gobierno, sin embargo, nos parece que tanto la segunda vuelta electoral como los gobiernos de coalición son excluyentes para dicho motivo, pues los dos persiguen la misma finalidad,  de manera que en caso de darse una, se haría innecesaria la segunda.

Estimamos que la propuesta de reforma política presentada por los senadores del PRD y algunos del PAN es sumamente ambiciosa, pues si bien plantea regular temas que actualmente se encuentran pendientes como lo relativo al derecho de réplica, las figuras de participación ciudadana y la propaganda gubernamental, así como otros que son deseables como un nuevo modelo de fiscalización, la reelección y la iniciativa razonada, también pretende una transformación de fondo al sistema político, electoral y de seguridad al pretender dotar de autonomía a diversas instituciones y transitar a un sistema semiparlamentario, que trae aparejados cambios profundos que deben ser cuidadosamente estudiados, analizados y debatidos.

Aunque este análisis se concentra en puntos muy particulares de la extensa reforma, consideramos que muchos de los cambios que se proponen no obedecen a un verdadero diagnóstico sobre las necesidades reales que tiene actualmente nuestro sistema político y que, por ende, serán poco útiles. Aunado a esto, también debe considerarse que esta batería de reformas probablemente sirva como arranque a una serie de negociaciones al interior del Senado entre todas o las principales fuerzas políticas con el fin de llegar al mayor consenso posible, lo que implicará la eliminación de algunos temas –esperemos no los más sustantivos-, la modificación de otros y la inclusión de algunos adicionales donde esperemos se incluyan asuntos reiteradamente omitidos de las diferentes reformas político-electorales. Serán los legisladores los que tengan la última palabra.

Paula Sofía Vázquez. Abogada por la UNAM.

Arturo Espinosa Silis. Abogado especialista en derecho electoral.