El 30 de octubre de 2014 la consulta popular como un instrumento de democracia directa desapareció de facto del cuerpo legislativo mexicano. El fallo de la Suprema Corte en el que calificó de inconstitucionales cuatro propuestas de consulta, del PRI, PAN, PRD y Morena, volvió técnicamente imposible cualquier consulta.1 La mayoría de los ministros decidió interpretar de manera amplia el candado constitucional que señala la imposibilidad de realizar consultas sobre los ingresos y egresos del Estado. De esta manera, cualquier propuesta de consulta que afectara directa o indirectamente las finanzas públicas sería inconstitucional. ¿Qué decisión de gobierno no afecta las finanzas públicas? Además, se agregó el candado de que ninguna consulta podría ser sobre temas constitucionales. La figura de la consulta se volvió letra muerta.

Ilustración: Víctor Solís

La consulta popular, junto con la iniciativa ciudadana y las candidaturas independientes, fue parte de los instrumentos de democracia directa que se incluyeron en la reforma política de 2014. Estas herramientas fueron el resultado de la exigencia de organizaciones de la sociedad civil y colectivos como #ReformaPolíticaYa que demandaron a los legisladores abrir la Constitución a mecanismos de participación directa. Aunque finalmente se incluyó en el artículo 35 de la Constitución como uno de los derechos políticos de los mexicanos, se legislaron distintos candados que limitaron la posibilidad de que los ciudadanos ejercieran este derecho.

La reforma restringió los temas que podrían ser sometidos a consulta, impuso un umbral alto de firmas (2% de la lista nominal) para que la ciudadanía presentara un proyecto de consulta, y limitó que sólo podría celebrarse una consulta en las elecciones federales. Gran parte de las restricciones se explica no por su racionalidad, sino porque la materia se legisló al calor de la reforma energética y los últimos estertores del Pacto por México. En ese momento, lo relevante para el PRI y el PAN era garantizar la aprobación de la reforma energética, por lo que simularon que se ampliaban los derechos políticos de los mexicanos cuando en la práctica se hacia inoperante su ejercicio.

Este recuento tiene el propósito de explicar cómo llegamos a la situación actual: un gobierno entrante imposibilitado para hacer una consulta sobre un tema trascendente o supeditado a una reforma constitucional y legal para poder usar un instrumento que supuestamente se encuentra en la Constitución. Ante la inoperancia de las consultas constitucionales ¿cuáles eran las opciones del nuevo gobierno?

Una posibilidad hubiera sido reformar la Constitución y la ley que regula las consultas para “abrirlas” y hacer viable el ejercicio que se pretende sobre el nuevo aeropuerto. El primer problema con esta opción es sentar el precedente de las reformas constitucionales “a modo”, como sucedía en el siglo XX durante la hegemonía priista: la Constitución era un documento maleable sujeto a los caprichos del presidente.

El segundo problema de hacer una reforma es de temporalidad. Un cambio constitucional que requiere de mayoría calificada (con la que no cuenta Morena) y que necesita de la aprobación de la mayoría de los congresos locales hubiera sido aprobado hasta el siguiente periodo de sesiones, es decir, en febrero. La publicación de la ley y la organización de la consulta hubieran tomado unos meses más, por lo que la consulta se hubiera realizado, siendo optimistas, el segundo semestre de 2019. La incertidumbre y los mayores costos de cancelar una obra con un año más de avance hacían esta opción políticamente costosa.

Por último, legislar la reforma constitucional al vapor sin mayoría calificada tendría sus riesgos políticos. Algunos candados, como la protección de derechos, tienen su justificación racional y hubieran servido como moneda de cambio de ciertos grupos conservadores para alcanzar las dos terceras partes requeridas.

La opción que finalmente eligió el presidente electo de realizar una consulta informal está libre de candados. La consulta no es ilegal, pues el gobierno entrante aún no es autoridad. Además, incluso, aunque ya estuviera en funciones, la decisión de continuar o cancelar el NAIM es facultad del ejecutivo. Éste puede respaldar su decisión en la opinión pública mediante cualquier instrumento sea consulta o una encuesta. También, podría simplemente ignorarla. En contraste, por ejemplo, las consultas de 2014 eran impulsadas por ciudadanos (aunque apoyados por partidos) para obligar al Congreso a legislar o no hacerlo sobre la regulación a energéticos (PRD, PRI, Morena) o al ejecutivo para impulsar una política pública determinada en salarios mínimos (PAN).

El ejercicio que se realizará esta semana no será una consulta popular, sino una consulta realizada por una ONG con el apoyo del gobierno entrante. Claro, la decisión del próximo gobierno también tiene problemas importantes. Los dos más obvios son que no existe un arbitrio que garantice la imparcialidad del ejercicio y que por los recursos limitados y la extensión del territorio nacional es poco probable que abarque todos los municipios del país.2 La informalidad de la consulta significa que no es vinculante y, por lo tanto, la última palabra la tendrá López Obrador que independientemente del resultado de la consulta podría decidir cumplir su promesa de campaña de cancelar el nuevo aeropuerto.

El planteamiento de la consulta es positivo: por primera vez en mucho tiempo un (próximo) gobierno ha puesto al centro la democracia directa. Gran parte de la crisis que sufren las democracias representativas se explica porque la ciudadanía se siente excluida de la toma de decisiones. No obstante, resulta imperativo que si la democracia directa desempeñará un papel central en la próxima administración se rehabilite la consulta popular como instrumentos constitucionales viables. La reforma constitucional debe ser producto de una deliberación amplia y no el producto de intereses partidistas como lo fue en 2014. La nueva legislación debe tener como propósito ampliar los derechos políticos de los mexicanos, de otra manera, nos arriesgamos a que la nueva legislación sea, una vez más, pura simulación.

 

Carlos Monroy


1 Javier Martín Reyes hizo una buena reseña sobre esta decisión de la Suprema Corte y sus implicaciones.

2 Sebastián Garrido publicó un artículo interesante mostrando el sesgo que existe en la selección de municipios de la consulta.