Una década de crisis
En 2010 la Unión Europea (UE) se enfrentaba a una de las mayores crisis de su historia: la crisis de la deuda soberana en la Eurozona, que trajo consigo el riesgo de un posible colapso de la unión monetaria e hizo visible la fragilidad de la estructura institucional europea. Tuvo asimismo consecuencias desastrosas para todos los países del bloque, especialmente para los del sur de Europa (i. e. Grecia, Italia, España, Portugal), los cuales sufrieron un importante incremento de la deuda pública, fuertes recortes al gasto público y altas tasas de desempleo. A raíz de esta situación, se desencadenó una crisis social en muchos de los estados miembros de la UE, que alimentó desconfianza y descontento público hacia Europa además de un fuerte rechazo a las reformas estructurales y a los planes de austeridad implementados. La Eurocrisis también hizo más evidente las fuertes divisiones que existen entre los países del norte y sur, no solo en términos socioeconómicos, sino también en relación a la capacidad de influencia en la toma de decisiones y formulación de políticas a nivel europeo, en particular en el ámbito de la política económica. Es bien sabido que es en esta área, en donde normalmente los estados pequeños o los “económicamente débiles” se adaptan a las decisiones y lineamientos impuestos por las economías más fuertes de la UE.
Los años que prosiguieron al periodo más crítico de la Eurocrisis —que tuvo lugar entre 2010 y 2012— se definieron por un contexto de diversas crisis que continuaron poniendo a prueba la capacidad de gestión y acción de la UE ante situaciones de coyuntura, cuestionando el porvenir del proyecto de integración: 1) la crisis migratoria puso en tela de juicio la voluntad política y habilidad de los estados europeos para encontrar una solución común eficiente y funcional ante la gran ola de refugiados que llegó a Europa entre 2014 y 2016; 2) una crisis de seguridad se desencadenó a consecuencia de una serie de atentados terroristas frecuentes entre 2015 y 20171 que tuvieron lugar en ciudades importantes de países como Francia, Bélgica, Reino Unido (que en ese momento todavía formaba parte del bloque comunitario), Alemania y España. En este periodo la protección de las fronteras ante la amenaza externa del terrorismo, apareció en el centro del debate sobre la seguridad en Europa. 3) Tanto las crisis migratoria y de seguridad como el impacto socioeconómico de la Eurocrisis, prepararon el terreno perfecto para el auge de los populismos, principalmente el de derecha radical, que se manifestó en el creciente euroescepticismo y en la fuerte presencia que cobraron los partidos de esta índole en varios estados miembros de la UE —y también al interior del Parlamento Europeo. 4) Dentro de este contexto, tenía lugar también una “crisis de membresía”, ilustrada por el complejo proceso del Brexit, que, además de causar grandes problemas políticos y costos económicos y sociales, ha marcado la existencia de la posibilidad del inicio de un proceso de desintegración europeo.
Ilustración: Kathia Recio
La gestión de la crisis del Covid-19: entre las respuestas nacionales y la acción europea
Una década después del “highest peak” de la Eurocrisis, la UE se enfrenta a una fuerte crisis sanitaria con consecuencias económicas brutales, aún más catastrófica que la económica y financiera. La crisis del Covid-19 es un fenómeno global. No sólo es la más importante que el mundo ha sufrido en el último siglo, sino que es una crisis que está teniendo (y tendrá) enormes consecuencias negativas para la economía mundial, y que demuestra una vez más que la globalización puede generar tanto beneficios para el libre comercio y la movilidad, como fuertes riesgos difíciles de anticipar.
La crisis del coronavirus es una crisis muy distinta a las anteriores, pues ninguna otra ha impactado al mundo de esta forma ni ha tenido efectos tan inmediatos. Nos encontramos en un contexto marcado por una pandemia que ha puesto en standby nuestras economías y que está afectando las cadenas de producción, distribución, ganancias, la oferta y la demanda globales, poniendo en peligro la estabilidad financiera mundial. La decisión de los gobiernos de “apagar” la economía (casi la totalidad del aparato productivo), es una acción nunca antes vista frente a una crisis en tiempos de relativa paz internacional.
Después de Asia (China en particular), fue Europa la siguiente región más afectada por el virus en términos de número de casos y de muertes causadas por el Covid-19. Italia fue el primer país occidental en sufrir el impacto del coronavirus que llevó a su sistema de sanidad pública casi al colapso. Desafortunadamente, Italia y España, han sido las dos economías del sur de la UE más afectadas por la crisis del Covid-19 y las que más casos y defunciones han sufrido hasta ahora. Como bien se sabe, Italia fue el primer país de la UE en instaurar fuertes medidas de distanciamiento social, en declarar el “lockdown” y el cierre total de su actividad económica pocos días antes de que la Organización Mundial de la Salud (OMS) declarara la situación de pandemia.
Antes de reflexionar sobre las respuestas de la UE a la crisis sanitaria, es importante recordar que la política sanitaria no es un área de competencia exclusiva europea, esto quiere decir que la UE no tiene facultades propias para regular en materia de salud, sino que recae en manos de los gobiernos de los estados miembros. En este ámbito, la UE tiene solo una función coordinadora y está facultada para emitir recomendaciones, promover la cooperación entre los estados miembros y apoyar la modernización de la infraestructura sanitaria.2 No obstante, la opinión pública en muchos países europeos ha sido bastante crítica en relación al rol que ha jugado la UE en el manejo de esta crisis y su papel coordinador.
La respuesta inicial a la crisis del Covid-19 hizo visible una vez más la inexistencia de una gestión ordenada y eficiente a nivel europeo. Las medidas instauradas por los gobiernos nacionales fueron no sólo distintas, sino también a varias velocidades, sobre todo en la primera fase de la epidemia. Esto podría parecer hasta cierto punto comprensible, ya que el virus comenzó a propagarse en algunos países (lo que les dio a otros más tiempo para poder reaccionar y activar medidas de emergencia para intentar disminuir la rápida propagación), además de que en muchas ocasiones el enfoque fue distinto.
Con el objetivo de contener la expansión del virus, algunos estados del área Schengen3 decidieron de manera inmediata e individual cerrar las fronteras, sin ni siquiera consultar con sus socios. Este fue el caso por ejemplo de países como Dinamarca y Austria. Más adelante, la Comisión Europea recomendó a todos los estados del espacio Schengen suspender todos los viajes no esenciales de terceros países de manera temporal a esta área. Asimismo, algunos países como Francia y Alemania, decidieron instaurar restricciones a las exportaciones de productos y equipo médico, lo cual —además de denotar una fuerte falta de solidaridad e individualismo— generó una interrupción en la oferta de ciertos productos. Por otro lado, a diferencia de la mayoría de los países, el gobierno sueco decidió no adoptar medias de distanciamiento social extremo como en otros lados, ni de clausura de la actividad económica ni frenos a la movilidad: los negocios continuaron funcionando de forma normal, las escuelas no cerraron y la actividad laboral no se pasó a un formato de “trabajo desde casa”. Dinamarca por su parte, un par de días después de que la OMS declarara la situación de pandemia, suspendió las actividades escolares, cerró grandes negocios, canceló eventos multitudinarios y llamó a los ciudadanos a quedarse en sus casas. En Alemania, el cierre de la actividad económica y las medidas de distanciamiento social y fueron paulatinas y —aunque limitantes— nunca llegaron al grado de restricción de movilidad como en el caso de Italia y su sistema sanitario se fue preparando para atender un número grande de casos de Covid-19 en el país y para hacer pruebas de forma masiva.4
Estas medidas instauradas por los gobiernos para evitar la expansión del virus y proteger a los sistemas sanitarios nacionales, tienen por supuesto graves consecuencias económicas. Existe un fuerte trade-off entre el cuidado de los sistemas de salud y las preocupaciones económicas: evitar una crisis humanitaria y asegurar que no haya un golpe económico negativo a largo plazo. Es en este sentido que los estados de la UE han intentado reaccionar y puede decirse que los mecanismos en materia de política económica y fiscal que se han establecido no han sido del todo heterogéneos. Muchos países han llevado a cabo acciones similares para atender el impacto socioeconómico de la crisis: seguro de desempleo; estímulos fiscales; créditos y garantías para empresas; congelar pagos de rentas e impuestos; esquema de trabajo parcial: reducción de jornada laboral desde casa con sueldo desde 70 – 80 % de sueldo (el llamado “Kurzarbeit”) e incentivos financieros para compañías e instituciones públicas y privadas; asistencia financiera para pequeñas y medianas empresas y empleados autónomos, entre otros. En pocas palabras, las respuestas en varios países —sobre todo en los países económicamente más solventes, aunque también en países como Francia existen estos esquema— han sido un intento de instaurar un cierto tipo de “escudo protector” a los empleos y empresas.5 Sin embargo, la crisis del coronavirus no es una cuestión sólo de índole nacional, sino que tiene una importante dimensión transnacional, y que requiere de acciones conjuntas, sobre todo dentro de un bloque formado por 27 países interdependientes en donde existe un mercado común y en donde circulan libremente personas, bienes, servicios y capitales.
Los choques entre coaliciones
La gravedad de la crisis y el fuerte impacto en las economías europeas ha hecho necesario pensar en soluciones comunes, en la creación de instrumentos para apoyar a las economías que han sido más afectadas por la crisis (i. e. Italia y España) y en una fuerte demanda de solidaridad —que hasta la fecha no ha sido del todo atendida. Esta crisis ha demostrado una vez más la debilidad institucional de la UE, su falta de preparación para anticipar riesgos y su incapacidad para promover consenso y resolver problemas de manera inmediata, así como las grandes diferencias que existen al interior del bloque.
La gestión de la crisis del coronavirus a nivel europeo ha sido sobre todo una cuestión de índole política. Se ha caracterizado por fuertes divisiones entre el norte y sur de Europa y una falta de compromiso de solidaridad por parte de los estados económicamente más solventes con sus socios europeos. Una coalición de nueve estados en donde participaban Italia, España, Francia, Grecia, Portugal y Bélgica, entre otros, abogaba por la creación de Eurobonos (o Coronabonds), “un instrumento de deuda común emitido por una institución europea para recaudar fondos en los mercados financieros y en beneficio de todos los estados miembros, asegurando así una financiación estable a largo plazo para poner en marcha políticas necesarias para contrarrestar los daños causados por la pandemia”.6 El argumento central para la creación de este instrumento de deuda compartida defendido por estos países, tiene su fundamento en la necesidad de llevar a cabo acciones colectivas para atender el impacto de un shock externo, “de la que ningún país es responsable y que tiene consecuencias negativas para todos” (Euractiv, 25.3.2020).
Sin embargo, esta iniciativa a favor de la emisión de Eurobonos fue completamente bloqueada por una coalición de cuatro estados económicamente solventes: Alemania, Países Bajos, Finlandia y Austria —liderados por los dos primeros. Desde la experiencia de la Eurocrisis, estos mismos países se mostraron contrarios a la creación de un instrumento de deuda compartida, pues lo consideran como un mecanismo inadecuado, opuesto a sus intereses económicos y que tendría un impacto negativo para los países “fiscalmente responsables” que han ahorrado para los tiempos de crisis. Así, la fuerte oposición a los Eurobonos , al igual que hace casi una década, ha estado marcada básicamente por el argumento de que los estados financieramente más robustos —y por lo tanto sus contribuyentes— no tienen por qué pagar las deudas de los países menos solventes de la zona Euro en caso de emergencia. Esto denota asimismo la ausencia de un sentido de solidaridad norte-sur, que ha sido fuertemente criticado por muchos, principalmente por Italia y España, además de representar un importante reto político. En cierto modo, los estados de la coalición en pro de los Eurobonos insistieron en esta medida en reiteradas ocasiones, pero terminaron por sentirse “traicionados” por sus socios europeos aceptando un acuerdo sin la inclusión de sus preferencias y principales demandas.
Contrarios a la mutualización de la deuda, los países del norte de Europa preferían hacer uso de otro tipo de herramientas de ayuda para las economías fuertemente afectadas. En particular, se mostraron a favor del uso de algunos de los instrumentos de créditos del fondo de rescate creado en 2012 en el contexto de la crisis de la deuda soberana: el Mecanismo Europeo de Estabilidad (ESM en inglés). Esta propuesta causó una gran preocupación en Italia, España y Francia debido a los fuertes criterios de condicionalidad existentes para poder acceder a los fondos del ESM (fundados sobre un estricto régimen de disciplina fiscal).
Finalmente, después de varios enfrentamientos y controversias entre los estados europeos de la Eurozona se acordó una “respuesta europea” a la crisis del coronavirus promovida por Francia y Alemania, durante las reunión del Eurogrupo7 el 8 de abril de 2020 y aprobada por los 27 países de la Unión. Esta consiste en tres instrumentos de “ayudas” financieras en forma de préstamos a través de una serie diversos instrumentos:
1. Fondos del Banco Europeo de Inversiones para apoyo sobre todo para pequeñas y medianas empresas (en créditos por un total de 200 billones de euros).
2. Programa SURE: instrumento de asistencia financiera en forma de préstamos a empresas e instituciones y seguro de desempleo (que tiene un monto de 100 billones de euros y fue propuesto por la Comisión Europea).
3. Mecanismo Europeo de Estabilidad: los estados que lo requieran podrán acceder a una línea de crédito equivalente al 2% de su PIB sin la necesidad de cumplir con un criterio de condicionalidad estricto, con la única condición de que estos fondos se usen para gastos sanitarios y cuestiones relacionadas con el Covid-19 y su impacto económico.
Además de estos, existen otras medidas que se han adoptado como respuestas a la crisis. A finales de marzo, el Banco Central Europeo, anunció un programa de ayuda financiera para la respuesta a la pandemia por un total de 750 billones de euros (Pandemic Emergency Purchase Programme). También se ha acordado utilizar parte del presupuesto europeo destinado a los fondos de cohesión para hacer frente a la crisis del coronavirus. Actualmente se discute la creación de un “fondo de recuperación post-Covid” con carácter temporal para apoyar la recuperación económica y proporcionar financiamiento a través del presupuesto de la UE a programas diseñados para poner en marcha la economía —sobre todo de los Estados miembros más afectados.
¿Solidaridad europea?
A pesar de la existencia de estos instrumentos de apoyo financiero, hay que reconocer que todo el soporte que viene de la UE se traduce en préstamos y créditos que tendrán que ser eventualmente restituidos y que significarán un fuerte aumento de la deuda pública de los países. Los más afectados corren el riesgo de enfrentarse a niveles de deuda insostenibles que podrían desencadenar una futura crisis de deuda soberana en la Eurozona (lo cual es bastante probable). Asimismo, es posible que estas ayudas no sean del todo suficientes para afrontar el fuerte impacto de la crisis del coronavirus en Europa. No sólo las economías relativamente estables caerán una recesión causada por el debilitamiento de los distintos sectores industriales, sino que todos se enfrentarán nuevamente a una situación socioeconómica preocupante caracterizada por una disminución la renta per cápita y altos índices de desempleo, que seguirá alimentando un fuerte descontento social, sobre todo en los países del sur de Europa. Por otro lado, la crisis del coronavirus puede también dañar fuertemente dos de los principales logros de la UE: el mercado único y la libertad de movimiento.
Una respuesta funcional de la UE para hacer frente al impacto económico de la crisis dependerá en gran parte de la solidaridad y de la voluntad política de los estados solventes del norte de Europa. Estos últimos necesitan reconocer la naturaleza particular de esta crisis. La solidaridad tiene que expresarse de manera completa; no basta otorgar créditos. Es necesario compartir la carga, mutualizar la deuda, garantizar a los estados miembros un acceso a financiamiento de los mercados de forma continua, sobre todo a los más afectados. Por supuesto que es inevitable no tener en consideración las distintas situaciones domésticas ni a la opinión pública en las economías fuertes de Europa; sin embargo es necesario explicarles a los contribuyentes alemanes y holandeses la importancia de una respuesta solidaria ante la crisis del coronavirus. Las fricciones políticas existentes entre los estados miembros de la UE fomentan también el aumento del descontento y la división norte-sur, al igual que la desconfianza hacia la UE y el euroescepticismo en favor de los nacionalismos. Solidaridad implica reconocer el problema de los vecinos como propio y los países del norte tienen que darse cuenta de que su recuperación depende también de la recuperación de los demás.
María del Carmen Sandoval Velasco
Doctora en Ciencia Política por la Universidad de Siegen, Alemania. Especialista en estudios de la Unión Europea.
1 La mayoría de los ataques terroristas en este periodo fueron atribuidos al Estado Islámico.
2 Cfr. Artículo 168 (2) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.
3 Los estados que conforman el área Schengen son: Alemania, Austria, Bélgica, Dinamarca, Eslovenia, España, Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Islandia, Italia, Letonia, Liechtenstein, Lituania, Luxemburgo, Malta, Noruega, Países Bajos, Polonia, Portugal, República Checa, Eslovaquia, Suecia y Suiza.
4 A finales de marzo 2020 Alemania comenzó a realizar alrededor de 500 000 pruebas semanales.
5 Para más información sobre estas medidas véase Anderson, J., Bergamini, E. et.al. (2020) “The fiscal response to the economic fallout from the coronavirus”, Bruegel, Brussels, 8.4.2020.
6 Véase la Carta al presidente del Consejo Europeo, Charles Michel, firmada por los 9 países a favor de la emisión de Eurobonos el 25 marzo 2020.
7 El Eurogrupo es un órgano informal en donde se reúnen los ministros de economía y finanzas de los estados miembros de la zona euro.