Esta semana, los líderes de los países que conforman la OTAN se reunieron en Vilna, capital de Lituania, para participar en la cumbre anual de la alianza transatlántica. El tema principal de la cumbre fue si Ucrania debe acceder a la alianza mediante un procedimiento acelerado o siguiendo los requisitos tradicionales. El arrojo y la valentía del ejército y los líderes ucranianos han reubicado la discusión: ya no entre partidarios y detractores de si corresponde a Ucrania un lugar dentro de la OTAN, sino cuándo y cómo. Frente a la contraofensiva ucraniana y los recientes signos de debilidad en el Kremlin, los miembros de la alianza mostraron diferencias sobre el futuro diseño de la seguridad en Europa y el papel de la OTAN.
La OTAN es una de las alianzas militares más exitosas en la historia; no por sus victorias militares, sino porque nunca ha tenido que utilizarse (salvo en una breve ocasión durante la guerra en Kosovo en 1999). Sin embargo, las señales de indecisión que ha mostrado en el pasado han generado parte de la violencia que hoy vive Europa. Los problemas en Ucrania y otras regiones de Europa del Este, han surgido no por la exclusión de la OTAN, sino por titubeos de sus miembros. En la cumbre de Bucarest en 2008, Occidente ofreció a Georgia y Ucrania la integración a la OTAN, pero, al incumplir la promesa, se incentivó al Kremlin a crear conflictos en los países que necesitaban estabilidad interior como requisito para formar parte de la alianza. En 2008 Rusia invadió Georgia y, en 2014, Crimea y partes de Lugansk y Donetsk.
Para el ingreso a la OTAN es necesario el consenso de todos los miembros, el cual, como quedó claro en la cumbre, por ahora no existe. El presidente Zelenski sostuvo recientemente que “comprende que mientras dure la guerra, Ucrania no puede unirse a la OTAN pero que se necesita la certidumbre para cuando ésta termine”. En una entrevista para CNN, el presidente Biden mencionó que la OTAN no puede aceptar el ingreso automático de un país que se encuentra en guerra. Alemania también ha mostrado una posición más reticente y, junto con Estados Unidos, ha propuesto el uso de otro tipo de garantías para la seguridad de Ucrania. Diplomáticos alemanes, por ejemplo, han manifestado que no están interesados en humillar y romper por completo el actual sistema político ruso. Bajo la misma precaución —evitar un conflicto directo entre Rusia y la OTAN— se ha puesto freno al proceso acelerado que reclamaba Zelenski. Si todos los requisitos de ingreso deben cumplirse, tales como control territorial, mecanismos anticorrupción o contar con instituciones democráticas estables, la anexión es imposible mientras continúe la guerra. Por otro lado, los países Bálticos y Polonia apoyan la integración inmediata de Ucrania por su cercanía geográfica con Rusia.
La integración de Ucrania en la alianza es parte de un debate más amplio y complejo que demuestra diferencias más profundas sobre cómo y cuándo debe terminar la guerra. No son pocos quienes sostienen que la cautela alemana y estadunidense es en parte responsable de alargar la guerra innecesariamente. Por lo tanto, diferir aún más la integración de Ucrania a la OTAN perpetúa el camino equivocado. Quienes respaldan la postura de un mecanismo de acceso rápido defienden que el control del territorio nacional es un requisito que ya se ha incumplido en el pasado: durante la Guerra Fría sólo una porción de Alemania ingresó a la alianza. El diario New York Times publicó recientemente un artículo titulado “Si una Alemania dividida pudo ingresar a la OTAN, por qué no Ucrania?”. Sin embargo, quienes argumentan el ingreso rápido bajo esta violación del requisito en el pasado utilizan una analogía equivocada. En el “antecedente alemán”, el país que ingresó a la OTAN no era “una parte de Alemania”, sino un país distinto: la República Federal de Alemania. Es decir, no es verdad que la alianza haya hecho excepciones al control territorial en el pasado.
Integrar a un país cuyas fronteras aún están en disputa puede generar más problemas de los que resolvería. Por ejemplo, establecería, de facto, una Ucrania occidental y otra oriental, dejando a los territorios ucranianos al este aún más subyugados y abandonados ante Rusia. La OTAN sostiene que los Estados con disputas territoriales primero deben resolverlas para después poder unirse a la alianza. Romper con este requisito debilita el mecanismo de protección. Si Ucrania accediera ahora por un método de vía rápida, ¿qué fronteras se estarían defendiendo? ¿Las de hoy o las de mañana? ¿Las de 2008 o las de 1991? Las fronteras entre control ucraniano y ruso siguen en disputa, por lo que una garantía de seguridad que funciona sobre el presupuesto de la existencia de fronteras debilitaría a la OTAN, destruyendo el propósito del Artículo 5: la garantía de seguridad que establece que el ataque a un miembro será considerado un ataque a todos. Si los alcances del Artículo 5 son materia de debate, se destruye su función principal como mecanismo de disuasión.
Entonces, ¿qué garantía dar a Ucrania?
Hay ejemplos exitosos de cooperación y defensa no basadas en garantías territoriales que deben considerarse. A raíz de la guerra árabe-israelí de 1973, Estados Unidos otorgó a Israel una garantía que le ha permitido contar hasta la fecha con una ventaja militar frente a los países árabes. En un caso similar, en 1979, Estados Unidos restableció relaciones diplomáticas con China, terminando formalmente la alianza militar con Taiwán; sin embargo, simultáneamente, el Congreso estadunidense, a través de la Ley de Relaciones de Taiwán, prometió otorgar armas para “mantener capacidades suficientes para su defensa” y permitir, de facto, mantener la independencia frente a China. En este sentido, Estados Unidos ha comenzado a dar señales de preferir este tipo de garantías, autorizando el envío de bombas de racimo para dar ventaja en la contraofensiva a Ucrania, aun cuando su uso esté prohibido por la mayoría de los países.
Existen garantías no territoriales, sino dirigidas a ciertos objetivos, en este caso, ganar la guerra y recuperar territorio. El gobierno ucraniano es consciente de que la falta de un método preciso de ingreso conduce al riesgo de repetir los errores de la promesa incumplida de 2008 y que, desde luego, a largo plazo, la mejor garantía de seguridad es el acceso a la OTAN. Sin embargo, el momento importa. Que Ucrania ingrese en un momento en el cual no es claro cómo o hasta dónde aplicar el Artículo 5 debilitaría la razón de ser de la alianza.
Hacia adelante
Tan sólo hace cuatro años, Emmanuel Macron describió a la OTAN como una organización con “muerte cerebral” y el presidente Trump amenazaba con abandonarla. Pero la guerra ha transformado antiguas posturas en Europa como la neutralidad de Suecia y Finlandia o el gasto militar en Alemania. El ingreso de Finlandia y Suecia transforma los centros de poder en Europa al convertir al Mar Báltico en una especie de “lago de la OTAN” y limitando enormemente el acceso de Rusia al Atlántico.
La guerra y la regla de consenso en la OTAN también ha otorgado poder a países como Turquía o Hungría, los cuales han condicionado su apoyo a la alianza a cambio de concesiones en otros ámbitos. Durante la cumbre, Turquía decidió apoyar el ingreso de Suecia, el cual había negado previamente por la supuesta protección sueca a separatistas kurdos designados como terroristas por Ankara. El apoyo también surgió como parte de un pacto para obtener aviones de guerra F-16 de Estados Unidos; negociación que se había bloqueado, a pesar de Biden, en el Congreso americano. El papel de Turquía es cada vez más relevante en Europa dada la creciente debilidad de Putin y su papel como país de tránsito para las importaciones hacia Rusia y como gran consumidor de gas natural ruso.
Por otro lado, los países miembros continúan sin cumplir el acuerdo de aportar el 2 % anual de su PIB a defensa, generando una dependencia poco sana con Estados Unidos, país que aporta alrededor de 70 % del presupuesto de la alianza. La OTAN fue creada al fin de la Segunda Guerra Mundial bajo el consenso y la idea compartida de garantizar la protección de Europa. Tal consenso ya no existe en Washington, por lo que la seguridad europea continuará siendo frágil mientras dependa de la administración estadunidense en turno.
Como resultado de la guerra, Ucrania puede convertirse en uno de los principales activos de la alianza transatlántica. El país pronto contará no sólo con uno de los ejércitos más poderosos de Europa, sino que será el único con experiencia real en los nuevos métodos de combate que se han distinguido por el uso de distintas tecnologías. Ucrania necesita a la OTAN pero, quizá pronto, la OTAN necesite aún más a Ucrania. Sin embargo, las garantías de seguridad funcionan con fronteras establecidas, no en disputa. La OTAN debe concentrarse en asegurar que Ucrania recupere su territorio y gane la guerra para que, como Alemania Occidental durante la Guerra Fría, pueda convertirse en el principal muro de contención frente a las agresiones del Kremlin.
Emiliano Polo Anaya
Estudiante de asuntos exteriores y seguridad internacional en The Fletcher School of Law and Diplomacy y colabora como investigador en el Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales (CSIS) en la ciudad de Washington D.C.